II SA/Ke 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2011 roku sprawy ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę. Decyzją z dnia 10 listopada [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...] odmawiającą S. N. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 682 stanowiącej własność S. N. położonej we wsi B. na działki nr 682/1 o pow. 2.530 m² i 682/2 o pow. 49.370 m². Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 1.04.2010r. S. N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy z dnia [...], wskazując, że została wydana bez podstawy prawnej, a nadto z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr 682 nie została doręczona ani jemu ani Z. N., jak również wymienione osoby nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, podobna sytuacja dotyczy decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W ocenie wnioskodawcy będący podstawą wydania decyzji art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uznając, że kwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ani nie zawiera innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek S. N. Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podział nieruchomości dokonywany był w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosownie do którego podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział dokonywany w tym trybie miał do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Kolegium powołując się na literaturę przedmiotu (Eugeniusz Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości Wydanie II Warszawa – Zielona Góra 1997) oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1987r., sygn. IV SA 535/87) stwierdziło, iż dopuszczono możliwość podziału nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] znak: [... ]Burmistrz Miasta i Gminy ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie stacji i sieci wodociągowej oraz sieci n/n od stacji transferowej B. do stacji wodociągowej w B. w ramach zadania wodociągu grupowego W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12.10.1994r. Przebieg planowanej inwestycji przez poszczególne nieruchomości uwidacznia załącznik graficzny nr 1 dołączony do ww. decyzji. Z dokumentu wynika, że budowa stacji wodociągowej została przewidziana na części działki nr 682 należącej do S. N. Zdaniem organu, w świetle ustalonych okoliczności nie można zarzucić kwestionowanej decyzji, aby została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowiła podstawę do podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 682. Z porównania załącznika nr 1 i mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że projektowany podział zgodny jest z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że decyzja nie odnosi się do treści złożonego wniosku i podniesionych w nim zarzutów. Skarżący wskazał, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy nigdy nie została mu doręczona, ani też nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Okoliczności te nie zostały zbadane i wyjaśnione. Zdaniem skarżącego, utrata ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinna skłonić Kolegium do rozważań czy zaistniała sytuacja, w której "brak jest decyzji zezwalającej na podział nieruchomości, a zatem zachodzą przesłanki do wzruszenia tej decyzji". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku doręczenia decyzji oraz pominięcia skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji podkreślono, że stanowić one mogą wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia utraty ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowiła przedmiot rozważań SKO w innej sprawie o sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 listopada 2010r. wydana w postępowaniu nieważnościowym, w wyniku którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr 682 położonej we wsi B. stanowiącej własność S. N. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, jak trafnie podniosło SKO w swoich wywodach, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie czy decyzja jest niezgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy, a w szczególności nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W dniu 23 czerwca 1995r., tj. w dacie orzekania przez Wójta Gminy, podział nieruchomości dokonywany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która w art. 10 ust. 1, będącym podstawą prawną kwestionowanej decyzji, przewidywała, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ustawy). Zgodnie z poglądem doktryny a także orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy należało interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (por. S. Rudnicki "Prawo obrotu nieruchomościami" wyd. C.H. Beck Warszawa 1996, s. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998r. sygn. I SA 1112/97, LEX nr 44540). Celem podziału dokonywanego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. I SA/Wa 227/08, wyrok NSA z dnia 18 września 1987r. sygn. akt IV SA 535/87). Obowiązujące w ówczesnym stanie prawnym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 września 1987r. sygn. IV SA 535/87) dopuszczało możliwość podziału nieruchomości, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 (uprzednio art. 12 ust. 1) ww. ustawy, w miejscowościach, w których nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również na zasadzie określonej w art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185), tj. na podstawie określającej sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów decyzji terenowego organu administracji państwowej (np. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości była zgodna z treścią obowiązującej w dniu jej wydania ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji i sieci wodociągowej oraz sieci n/n od stacji transferowej B. II do stacji wodociągowej w B. w ramach zadania wodociągu grupowego Waśniów. W decyzji tej wprost stwierdzono zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...]. z 19 maja 1992r. Dz.Urz.Woj.[...] Nr 9, poz. 101. Stanowiący integralną część decyzji załącznik graficzny nr 1 potwierdza przebieg planowanej inwestycji przez poszczególne nieruchomości oraz obrazuje, że budowa stacji wodociągowej została przewidziana na części działki nr 682, która jak wynika z wykazu zmian gruntowych z 1995r., stanowiła własność S. N. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, w której organ administracji publicznej wydał decyzje, gdy nie ma przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania, albo gdy przepis jest, lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 595). W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, istniała podstawa prawa do wydania decyzji o podziale nieruchomości w postaci art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., sygn. II SA 1249/97). W okolicznościach niniejszej sprawy o takim naruszeniu prawa nie mogło być mowy. Przedmiotowa nieruchomość podlegała zasadom podziału określonym w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jej podział nastąpił w zgodzie z tymi zasadami. Podkreślić należy, że jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero w odpowiedzi na skargę wskazało, że zawarte we wniosku zarzuty nie brania udziału w postępowaniu i braku doręczenia zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione to jednak zaistniałe naruszenie nie mogło i nie miało wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Podnoszone bowiem zarzuty dotyczą wad o charakterze proceduralnym i wyczerpują przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tego też względu nie mogą stanowić przedmiotu rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest odrębnym od postępowania o wznowienie, postępowaniem nadzwyczajnym. Odnosząc się do kwestii utraty ważności decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji jako ewentualnej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] wskazać należy, że również ten zarzut jest chybiony. Przede wszystkim w samej decyzji z dnia [...] określono, iż traci ona ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił, albo w terminie nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, decyzja o ustaleniu lokalizacji polegającej na budowie stacji i sieci wodociągowej była ważna. Dla oceny zaś, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji istotny jest stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani późniejsze zdarzenia zaistniałe po tej dacie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.