II SA/Ke 846/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2014r. znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 30 lipca 2014 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 7 lutego 2014 r. znak: [...] uchylającą decyzję z dnia 29 listopada 2011 r. znak: [...] przyznającą K. B. prawo do dodatku mieszkaniowego na okres od 1 grudnia 2011 r. do 31 maja 2012 r. i orzekającą w to miejsce o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego na ww. okres – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. organ I instancji wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowanie administracyjne zakończone opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., podjętą po rozpoznaniu wniosku K. B. z dnia 16.11.2011r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ubiegając się o dodatek mieszkaniowy strona nie poinformowała organu o trzech działkach położonych w K., stanowiących własność jego żony, wycenionych w toku postępowania o zniesienie współwłasności na 60.000 zł. Przesłuchany w charakterze strony nie potrafił wyjaśnić, dlaczego nie poinformował organu o ww. okoliczności. Wskazał natomiast, że rodzina nie miała z tych działek dochodu, a więc nie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Działki zostały wystawione na sprzedaż, jednak nie cieszą się zainteresowaniem. Ich wartość oszacował na 7.825 zł. Organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że przyznany mu dodatek w kwocie 212,95 zł miesięcznie na okres od 1.12.2011r. do 31.05.2012r. jest dodatkiem nienależnie pobranym i stosownie do treści art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych podlega zwrotowi w podwójnej wysokości, tj. w kwocie 2.555,40 zł (212,95 x 6 x 2). W odwołaniu K. B. podniósł, że jest inwalidą I grupy i konieczność zwrotu kwoty dodatku mieszkaniowego przerasta jego możliwości. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że warunkiem zastosowania art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przewidującego sankcję w postaci obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości przez osoby, które ten dodatek otrzymały na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku o jego przyznanie, jest uprzednie wznowienie postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek z dnia 16.11.2011r. zawierał oświadczenie skarżącego o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i synem, zaś z oświadczenia o stanie majątkowym wynikało, że członkowie gospodarstwa domowego nie są właścicielami żadnych dodatkowych nieruchomości. Tymczasem po wydaniu decyzji z dnia 29.11.2011r. znak: [...] przyznającej prawo do dodatku mieszkaniowego na okres od 1.12.2011r. do 31.05.2012r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K.- z dnia 11.04.2001r. sygn. [...], w sprawie o zniesienie współwłasności, ustalono, że żona wnioskodawcy W. B. nabyła własność położonych w K. działek nr 308, 309 i 139. Wyszły zatem na jaw nowe nieznane organowi w dacie orzekania okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem organu zasoby majątkowe, jakimi dysponuje rodzina B. pozwoliłyby jej własnym staraniem wywiązać się z zobowiązań czynszowych i te zasoby rodzina powinna w pierwszej kolejności przeznaczyć na wydatki związane z zajmowanym mieszkaniem. W ocenie Kolegium istnieje związek między posiadanymi zasobami majątkowymi rodziny w postaci nieruchomości, a możliwością bieżącego regulowania należności czynszowych. Posiadanie dodatkowego zabezpieczenia majątkowego jest w świetle obowiązujących standardów dobrem luksusowym, na które nie mogą sobie pozwolić osoby będące w niedostatku i nie mogące samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb mieszkaniowych. Posiadanie kilku nieruchomości jest sytuacją0 odbiegającą od normy i nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości zadeklarowanych, bardzo niskich dochodów rodziny. Organ odwoławczy uznał, że powyższe ustalenia, wskazujące na istnienie dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji przez wnioskodawcę, a jego rzeczywistym stanem majątkowym odpowiadają przesłankom określonym w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, których spełnienie pozwala na odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach K. B. wskazał jedynie, że jest inwalidą I grupy i kwestionuje powyższe rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. skarżący wyjaśnił, że trzy działki stanowiące własność żony położone są w odległości 10 km od N., w sąsiedztwie nie ma żadnych domów, tylko same pola. Oświadczył, że o fakcie posiadania przez żonę tych działek dowiedział się dopiero w MOPS w 2013 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, w kwestii podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 29.11.2011r. przyznającej K. B. prawo do dodatku mieszkaniowego za okres od 1.12.2011r. do 31.05.2012r. W związku z ujawnieniem w 2013r. postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia 11.04.2001r. sygn. [...], w sprawie o zniesienie współwłasności wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczne faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, potwierdzające, że oświadczenie o stanie majątkowym z dnia 28.11.2011r. zawierało dane odbiegające od rzeczywistego stanu majątkowego wnioskodawcy. W konsekwencji takich ustaleń, obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, na nowo, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), dalej "u.d.m.",, kierując się określonymi w ustawie zasadami przewidzianymi przy przyznawaniu tego typu świadczeń. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m., organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, rażąca dysproporcja o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie, oznacza oczywistą i łatwo zauważalna różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a deklarowanymi przez stronę dochodami. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ powinny wskazywać na sytuację, która mogłaby sugerować istnienie jeszcze innych niż wskazane w złożonej deklaracji przez wnioskodawcę źródeł dochodu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela istniejący w orzecznictwie dotyczącym dodatków mieszkaniowych pogląd, że samo posiadanie majątku, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. Wykładnia literalna i celowościowa powyższego unormowania prowadzi do wniosku, że ustawodawca dąży do wyeliminowania przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dowodów dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie lub je ukrywające (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 805/07, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1510/07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1198/05 (niepubl.), stwierdził, że dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom, uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom. Decydujące znaczenie ma bowiem nie tyle sam stan majątkowy, ile uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe. Posiadane dobra trwałe nie są zatem jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego stron. W realiach niniejszej sprawy poza sporem jest sam fakt posiadania przez pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym - żonę wnioskodawcy, dodatkowych dóbr majątkowych, których skarżący nie ujawnił w oświadczeniu z dnia 28.11.2011r. Nie dowodzi to jednak automatycznie, jak przyjęły organy, że wskazane zasoby pozwoliłyby rodzinie we własnym zakresie ponosić wydatki związane z utrzymaniem mieszkania. Dla oceny spełnienia przesłanki rażącej dysproporcji o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. istotne byłoby wykazanie przez organ, że istnieje możliwość uzyskania dla rodziny dochodu z tytułu posiadanych gruntów, czy też stwierdzenie, że wydatki z określonej rzeczy nadmiernie obciążają budżet rodziny. Ustalenie organu I instancji co do wartości nieruchomości stanowiących własność W. B. poprzez matematyczne przeliczenie m2 gruntu w odniesieniu do całego przedmiotu zniesienia współwłasności jest dowolne i nie może stanowić podstawy nawet do szacunkowego określenia wartości poszczególnych działek ewidencyjnych. Wskazana we wniosku o zniesienie współwłasności wartość 60.000zł odnosiła się do całości nieruchomości objętych tym wnioskiem, bez wyjaśnienia czy np. poszczególne działki są zabudowane. Z projektu podziału jednej z nieruchomości oznaczonej nr działki 138/1 wynikało, że jest zabudowana. W toku postępowania skarżący, przesłuchiwany w charakterze strony, wskazywał na nieatrakcyjność działek przyznanych żonie, podkreślając że są to trzy kawałki gruntu w różnych miejscach, o szerokości zaledwie 6 m, nieuprawiane, przez które biegną tory kolejowe i znajduje się na nich stacja TRAFO. Organ nie weryfikował uzyskanych wyjaśnień, choćby poprzez zwrócenie się do właściwych organów o informację czy wspomniane działki zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jakie jest ich przeznaczenie i stan zagospodarowania oraz atrakcyjność terenów pod kątem ich ewentualnego zbycia. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że organy oceniając rzeczywiste możliwości finansowe skarżącego nie wzięły pod uwagę w jaki sposób doszło do nabycia przedmiotowych nieruchomości, nie rozważyły kwestii realnej możliwości ich zbycia bądź wydzierżawienia, choćby ze względu na stopień zagospodarowania tych nieruchomości czy też ich położenie. Regulacja art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. ma szczególny charakter, a decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją uznaniową. Stąd konieczność wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, celem dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych i wyczerpującego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek przewidzianych tym unormowaniem. Z podniesionych wyżej względów organy nie rozpatrując w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego jak również nie gromadząc materiału dowodowego na poparcie swojego stanowiska, z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., uznały, że zachodzi podstawa do przyjęcia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uzupełni materiał dowodowy sprawy w zakresie wyjaśnienia rażącej dysproporcji o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. kierując się wskazaniami Sądu, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., następnie oceni wiarygodność zgromadzonego materiału, oraz dokona ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie, którego treści obecnie Sąd nie przesadza, zaś swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.