II SA/Ke 849/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania prawa własności działki siedliskowej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpoznaniu odwołania M. Ś. reprezentowanego przez adwokata M. M., od decyzji wydanej przez Starostę z dnia [...], orzekającej o odmowie nieodpłatnego przyznania M. Ś., M. W., J. Ś., E. K., B. W., J. W. i I. S. prawa własności działki siedliskowej oznaczonej nr [...]o pow. 0,11 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w opisanej wyżej decyzji organ I instancji ustalił, że objęta wnioskiem działka nr [...]odpowiada części działki nr [...] z Aktu Własności Ziemi z dnia [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...], na podstawie mapy zaewidencjonowanej w PODGiK w [...]. Następnie w wyniku podziału zaewidencjonowanego w PODGiK w [... ]działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...]o pow. 0,1100 ha. Na mocy wydanego przez Naczelnika Powiatu Aktu Własności Ziemi z dnia [...] M. i S. małż. W. stali się z mocy prawa właścicielami gruntów o numerach [...] o pow. 4.8580 ha, położonych w [...], pow. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy w przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków położone w [...], gm. [...], stanowiące własność M. i S. W., zapisane w rejestrze gruntów wsi nr 61. Wyłączone z gospodarstwa budynki miały stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponadto ustalono, iż przejęty obszar wynosi 4,86 ha. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. M.Ś., spadkobierca S. W. wystąpił o zwrot działki położonej w [...] oznaczonej nr [...]o pow.0,11 ha, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez S. W. na rzecz Skarbu Państwa. Organ po otrzymaniu powyższego wniosku zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu działki siedliskowej oraz wezwał wnioskodawcę na rozprawę i oględziny nieruchomości. Z protokołu oględzin z dnia 23 listopada 2009 r. wynikało, iż na działce nr [...] znajduje się studnia oraz pozostałości budynku, tj. fragment schodów i komina. Budynek posadowiony był w centralnej części działki. Organ ustalił również, że spadkobiercami po M. i S. W. są: M.Ś., M. W., J. Ś., J. W., B. W., I. S. i E K. W toku postępowania pozostałe strony również złożyły wnioski o zwrot działki siedliskowej nr 32/6. W dniu 4 lutego 2014 r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości połączone z rozprawą administracyjną. Z protokołu rozprawy wynikało, że J. Ś. oznajmiła, że na działce przekazanej Skarbowi Państwa znajdował się budynek mieszkalny drewniany, suszarka i stodoła. Stodoła istniała do 1994-95 r., dom został rozebrany w latach 2000-2002, a suszarka została rozebrana ok. 2000 r. W 2012 r. na działce powstał plac zabaw dla dzieci ogrodzony metalowym ogrodzeniem. Na działce widać pozostałości starego drewnianego ogrodzenia oraz znajduje się studnia i rosną drzewa, nie ma natomiast żadnych pozostałości budynków. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ( Dz. U. z 1989, Nr 10, poz. 53 ze zm.), właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Dalej organ odwoławczy zauważył, że norma ta określa warunki podmiotowe i przedmiotowe do uzyskania prawa własności gruntu. Prawo to służy właścicielom budynków, jeśli idzie o podmiot tej normy, a budynki muszą znajdować się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu, co odnosi się do przedmiotu jej unormowania. Oznacza to, że aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków - być zatem ich właścicielem oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Przepis ten przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Niespełnienie zaś przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania własności działki pod budynkami. Następnie Kolegium wskazało, że niezbędną przesłanką do zastosowania powyższej normy jest więc, aby na działce, której dotyczy wniosek, znajdował się choć jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny. Taki stan musi istnieć w dacie orzekania przez organ administracji, gdyż własność trwa tak długo jak długo istnieje jej przedmiot. Natomiast, gdy przestanie istnieć przedmiot własności - budynek - nie istnieje już podmiot, któremu to prawo przysługuje (por wyrok NSA z dnia 01.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1648/10). Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zatem zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami i doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 maja 1995 r. sygn. akt SA/Łd 983/94 (ONSA 1996, nr 2, poz. 87) organ wskazał, że świetle art. 6 należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawna do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków Zgodnie z art. 3 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1184 ze zm.) budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W sprawie jest niesporne, że na działce objętej wnioskiem nie znajdują się żadne budynki ani też jakikolwiek substrat, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności. Skoro nie istnieje przedmiot własności (budynek) to nie istnieje podmiot, któremu to prawo przysługuje. W świetle poczynionych ustaleń, nie kwestionowanych przez strony podczas oględzin nieruchomości, w opinii Kolegium, należy zgodzić się z organem I instancji, iż na przedmiotowej działce nie znajdują się żadne budynki ani też jakikolwiek substrat, substancja budynku, która mogłaby stanowić przedmiot odrębnej własności. Odrębna własność budynku oznacza, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Uwzględniając stan zastany na działce, prowadzenie przez odwołującego jakichkolwiek robót budowlanych nie będzie polegało na odbudowie czy remoncie, gdyż istnieją jedynie resztki jednego fundamentu, w tej sytuacji ewentualna budowa prowadzona przez stronę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zakończy się powstaniem nowych zabudowań, zupełnie odrębnych od kiedyś istniejących na działce, do których nie będzie miał zastosowania art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (por. wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 120/12 z dnia 10.08.2012 r.). Niespełnienie zatem przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej odwołującemu nieodpłatnego przyznania własności działki pod budynkami. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.Ś., reprezentowany przez adwokata M. M., domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie: - art. 6 kpa poprzez naruszenie praworządności i celowości wydanych decyzji stosując tylko czysto formalne przywołanie przepisów prawa w jego literalnym brzmieniu; - art. 7 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy; - art. 8 kpa poprzez prowadzenie sprawy z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji; - art. 77 kpa poprzez zaniechanie właściwego rozpoznania i niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego, błędną wykładnię i niewłaściwe zdefiniowanie pojęcia "błędu oczywistego – który wyklucza winę w jej popełnieniu"; - art. 80 kpa poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenia, że "doszło do powstania nadpłaty po stronie skarżącego"; - art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie odpowiadający temu przepisowi, to jest zawarcie jedynie pobieżnych i ogólnikowych sformułowań nie wyjaśniających istoty sprawy; - art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez błędne przyjęcie, że M. Ś.nie należy się nieodpłatne przyznanie prawa własności działki siedliskowej oznaczonej nr [...] o pow. 0,11 ha, położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i narusza szereg przepisów postępowania między innymi artykuły 6, 7, 8, 10, 77, 80, 107 § 3 kpa. W szczególności jednak organ naruszył art. 6 ww. ustawy poprzez jego nie zastosowanie. Autor skargi podał, że niewątpliwie w dacie wejścia w życie tego przepisu budynki znajdowały się na przedmiotowej działce. Od wejścia w życie ustawy minęło 25 lat i w między czasie z różnych przyczyn budynki te mogły ulec zniszczeniu, spaleniu i wtedy według organu również nie należałby się zwrot. Zdaniem wnoszącego skargę z art. 6 wynika, że jedyną przesłanką odzyskania gruntu było bycie właścicielem budynku w dacie przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Idąc rozumowaniem organu późniejsze wzniesienie budynku na przekazanej działce również nie kwalifikowałoby uprawnionych do nieodpłatnego nabycia działki. Takie rozumowanie jest krzywdzące i narusza art. 21 Konstytucji RP. Autor skargi dodał, że w dacie przekazania przez babcię M. Ś. posiadania przedmiotowego gruntu znajdowały się tam budynki gospodarcze, a powodem nie otrzymania zwrotu działki jest tylko fakt nie istnienia budynków w dacie zwrotu i dacie złożenia wniosku, Jednak procedura spadkowa trwała dość długo i w momencie nabycia spadku przez spadkobierców budynki zostały rozebrane i pozostały na działce tylko niewielkie ich fragmenty. Budynki prawie 100 letnie nie nadawały się już do zamieszkania i rozebrano je między innymi po to aby postawić nowy budynek, co obecnie jest niemożliwe. W ten sposób należałoby sztucznie podtrzymywać budynki nawet jeżeli byłyby kryte strzechą i zagrażały bezpieczeństwu. Postawienie nowych budynków nie jest możliwe, gdyż posiadacz nie dysponuje tytułem własności i nie może otrzymać pozwolenia na budowę. Przedmiotowa nieruchomość przylega jednak bezpośrednio do nieruchomości, która jest własnością M. Ś. i stanowi zorganizowaną całość. Na sąsiedniej nieruchomości znajdują się budynki gospodarcze, dom. Na nieruchomości objętej wnioskiem znajduje się studnia, z której M.Ś. korzysta. Jeszcze do 2013 r. działka była ogrodzona częściowo drewnianym płotem, wchodziła w skład gospodarstwa M. Ś. i była przedłużeniem jego nieruchomości z domem. Dom został zbudowany obok przedmiotowej działki z tym, że działka na której stoi dom ma inny numer ewidencyjny, ale w połączeniu z działką objętą wnioskiem stanowiłaby jedną gospodarczą całość, z której korzysta M.Ś.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Mianowicie już w dacie wystąpienia z wnioskiem przez skarżącego (będącego spadkobiercą jednego z poprzednich właścicieli gospodarstwa rolnego, którzy przekazali to gospodarstwo na własność Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne – Dz. U. Nr 21 poz. 118 - dalej w skrócie ustawy z 1974 r.), nie istniał już żaden budynek na działce będącej przedmiotem sprawy. W czasie przeprowadzanych pierwszych oględzin, w dniu 23.11.2009 r., na działce istniały tylko pozostałości po budynku w postaci fragmentu schodów i komina. W czasie drugich oględzin, jakie odbyły się w dniu 4.02.2014 r. brak już było jakichkolwiek śladów po budynkach, a obecna na tych oględzinach J. Ś. oświadczyła, że ostatni z wcześniej istniejących budynków – dom mieszkalny - został rozebrany przez nią w latach 2000 - 2002. Takie też ustalenia zostały poczynione przez organy i skarżący ich nie kwestionował ani w toku postępowania administracyjnego ani też nie kwestionuje ich w skardze. Była to jedyna istotna okoliczność, która skutkowała nieuwzględnieniem wniosku o nieodpłatne przekazanie nieruchomości, złożonego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), dalej w skrócie ustawy z 1989 r. W tej sytuacji w ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 10, 77 i 80 kpa są niczym nieuzasadnione. W szczególności stosownie do art. 10 kpa reprezentujący skarżącego w roku postępowania przed organami administracji pełnomocnik otrzymał zawiadomienie o przygotowaniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania oświadczeń co do zebranych dowodów i materiałów. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 77 kpa poprzez "błędne zdefiniowanie pojęcia błędu oczywistego" oraz art. 80 poprzez "wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie że doszło do powstania nadpłaty po stronie skarżącego" są zupełnie niezrozumiałe, skoro niniejsza sprawa nie dotyczyła należności i nadpłat ani też organy nie zajmowały się definiowaniem pojęcia "błąd oczywisty". Brak jest także podstaw do uznania, że wbrew zasadzie legalności działania, o której mowa w art. 6 kpa, organy nie działały w tej sprawie na podstawie przepisów prawa. Faktycznie uzasadnienie skargi wskazuje na to, że jej autor nie kwestionując ustaleń organów jedynie nie zgadza się z dokonaną przez te organy wykładnią art. 6 ustawy z 1989 r. Mianowicie zdaniem skarżącego do uwzględnienia jego wniosku o zwrot nieruchomości wystarczające jest to, że na działce nr [...]położonej we wsi [...] istniał budynek w dacie przekazywania gospodarstwa za rentę. Zdaniem Sądu dokonana przez organ wykładnia art. 6 ustawy z 1989 r. jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (od 27 maja 1990 r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a więc starosta). Zarówno wykładnia językowa jak i celowościowa i systemowa powyższego przepisu jednoznacznie wskazują na to, że aby było możliwe wydanie decyzji orzekającej o nieodpłatnym przeniesieniu własnosci nieruchomości muszą być spełnione następujące przesłanki: osoba ubiegająca się o przeniesienie własności działki musi być właścicielem budynku, a budynek musi być usytuowany na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego za rentę. Przesłanki te w sprawie nie są spełnione. Z chwilą bowiem rozebrania ostatniego z budynków istniejących na działce będącej przedmiotem sprawy przestał istnieć przedmiot odrębnej własności budynku, a co za tym idzie skarżący oraz pozostali spadkobiercy byłych właścicieli przestali być z tą chwilą właścicielami jakiegokolwiek budynku. W tym miejscu wskazać należy, że w polskim prawie obowiązuje zasada superficies solo cedit, a więc zasada, że wszystko to, co jest na stałe związane z gruntem stanowi, jako jego część składowa, własność właściciela gruntu. Od tej zasady istnieją wyjątki. Jeden z nich przewidywała ustawa z 1974 r., na podstawie której poprzednicy prawni skarżącego oraz uczestników przekazali swoje gospodarstwo w zamian na rentę. Zgodnie z jej art. 11 w brzmieniu obowiązującym w dacie przekazywania przez małżonków W. gospodarstwa: 1. Rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, może zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stają się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. 2. Z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka uprawnionego do renty w zamian za przekazane gospodarstwo budynki przechodzą na własność Państwa. 3. W razie sprzedaży budynków, państwu przysługuje prawo pierwokupu po cenie odpowiadającej szacunkowi przyjętemu do ubezpieczenia przez Państwowy Zakład Ubezpieczeń, a w wypadku ich darowizny lub zamiany Państwu przysługuje prawo wykupu przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o pierwokupie. Podobną regulację, pozwalającą rolnikowi wyłączyć spod przekazania na rzecz Państwa własność budynków, ale tylko na zasadnie ich odrębnej od gruntu własności, przewidywała ustawa z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Dopiero ustawa z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (DZ. U .Nr 40, poz. 268) wprowadziła możliwość zachowania przez rolnika przekazującego gospodarstwo rolne nie tylko budynków ale także działki gruntu, na której budynki te były posadowione, powracając w ten sposób do respektowania zasady superficies solo cedit. Wprowadzenie ustawą z 1989 r. w art. 6 prawa nieodpłatnego przeniesienia własności działki miało na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadą superficies solo cedit, a więc stanu, w którym los prawny budynków podziela los prawny gruntu, na którym są one usytuowane, innymi słowy, gdy zarówno budynek jak i grunt pod nim należą do tego samego właściciela. Dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela takie samo stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności wyrażone w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1648/10, (dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), a także w innych sprawach, przykładowo II SA/Lu 1117/12 (Lex nr 1310182), II SA/Ol 83/12 (Wspólnota 2012/12/31), II SA/Sz 530/11 (Lex nr 905775), a mianowicie, że nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 1989 r. jest możliwe tak długu, jak długo istnieją stanowiące odrębną własność posadowione na tej nieruchomości budynki. Art. 6 ustawy z 1989 r. nie stanowi podstawy prawnej do zwrotu działki, na której nie ma już budynków. Występująca z takim żądaniem osoba nie jest już właścicielem budynków. Mając powyższe na uwadze, ponieważ także zarzut naruszenia art. 6 ustawy z 1989 r. okazał się niezasadny, a Sąd nie dopatrzył się z urzędu naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).