II SA/Ke 851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania D. R., uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej tj. przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r. poz. 1367) i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 110, art. 16, oraz art. 269 K.p.a. rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że sprawa choroby zawodowej D. R. – tj. przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym – była już przedmiotem rozpatrywania i została rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 16.06.1999r. Rozstrzygnięciem tym (utrzymanym następnie w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12.08.2002r.) organ I instancji nie stwierdził choroby zawodowej u D. R. Na decyzję organu odwoławczego D. R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie – która została odrzucona postanowieniem z dnia 18.12.2002r. o sygn. akt II SA/Kr 2651/02. Tym samym ww. decyzja organu I instancji z dnia 16.06.1999r. stała się ostateczna i na podstawie art. 16 i 110 K.p.a. wiąże organ i strony postępowania. W konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ograniczył się do wyeliminowania decyzji organu I instancji z dnia 11.05.2016r. z obrotu prawnego – nie zaś do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponadto z uwagi na funkcjonującą w obrocie prawnym inną ww. ostateczną decyzję, postępowanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wszczęte w dniu 6.08.2014r. było bezprzedmiotowe – co przesądziło o jego umorzeniu. Skargę na decyzję z dnia 8.08.2016r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. R., zarzucając organowi II instancji brak rozpatrzenia odwołania z dnia 18.05.2016r. W uzasadnieniu strona wskazała, że w 2014r. – a zatem po upływie 2 lat od odejścia emeryturę – laryngolog rozpoznał u niej zmiany chorobowe narządu głosu. Natomiast jednorazowe odszkodowanie z tytułu chorób zawodowych nie podlega przedawnieniu, zwłaszcza że dawniej chorobą zawodową były guzki, a obecnie – przewlekłe schorzenia narządu głosu, które trwają u niej już 20 lat. Skarżąca wyraziła pogląd, że niedopuszczalne jest, aby decyzja w przedmiocie choroby zawodowej zapadała raz w życiu, jako że zmienia się stan zdrowia człowieka, jak również obowiązujące w tym zakresie rozporządzenia Rady Ministrów. Końcowo skarżąca wyjaśniła, że jej skarga na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12.08.2002r. została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – skutkujące koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego orzekająca o uchyleniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej tj. przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r. poz. 1367) i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. Jak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą umorzenia przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji było ustalenie przez organ, iż niniejsza sprawa została już wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, że sprawa choroby zawodowej D. R. – tj. przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym – była już przedmiotem rozpatrywania i została rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Rozstrzygnięciem tym (utrzymanym następnie w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]) organ I instancji nie stwierdził choroby zawodowej u D. R. Na decyzję organu odwoławczego D. R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie – która została odrzucona postanowieniem z dnia 18.12.2002r. o sygn. akt II SA/Kr 2651/02. Powyższe spowodowało, iż organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie przez organ kolejnego postępowania w tej samej materii i wydanie decyzji merytorycznej. W związku z powyższym, zadaniem Sądu w sprawie niniejszej było dokonanie oceny czy stanowisko organu jest zgodne z prawem, a zatem czy pomiędzy sprawą niniejszą, a sprawą zakończoną decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] zachodzi tożsamość pozwalająca uznać, iż sprawa została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją i uznać można było postępowanie w rozpoznawanej sprawie za bezprzedmiotowe. Na wstępie konieczne jest wskazanie, że w świetle stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowym, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie wydane ostateczne rozstrzygnięcie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, niepublikowane "dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy". Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje decyzji ostatecznej walor trwałości i wyznacza granice tej trwałości. Sprawa administracyjna nie może być zatem ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego jeżeli została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Z mocy bowiem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w stanie faktycznym tej sprawy, jest błędne. Lektura materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pozwala stwierdzić, iż pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], a postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją nie zachodzi tożsamość. Tożsamość sprawy należy ustalać poprzez ustalenie tożsamości stron, stanu faktycznego i stanu prawnego. Należy wyraźnie podkreślić, że dla ustalenia iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy konieczne jest ustalenie, że zaistniały łącznie wskazane elementy. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niniejsze postępowanie stanowi konsekwencję ponownego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej – przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Uznanie, że rozpatrywana sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną wymaga bezspornego ustalenia, że istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją, a sprawą niniejszą. Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. Z kolei tożsamość przedmiotowa istnieje, gdy identyczne jest żądanie strony oraz jego podstawa prawna i faktyczna. Należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy wadliwie uznał, że rozpatrywana sprawa jest tożsama w podanym rozumieniu ze sprawą administracyjną zakończoną ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż pomiędzy wskazanymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa. Sprawy te dotyczą bowiem tej samej osoby tj. skarżącej oraz tego samego organu administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę. Odnośnie organu inspekcji sanitarnej, który rozstrzygał obie sprawy w II instancji, to zmiana jego nazwy (z Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny), nie narusza ciągłości działania tego organu, gdyż nowy organ przejął zadania i kompetencje organu dotychczasowego. W ocenie Sądu zmianie uległ natomiast stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. Stan faktyczny sprawy to ogół okoliczności mających znaczenie prawotwórcze, istotnych z punktu widzenia wydawanego rozstrzygnięcia, mających wpływ na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy nie zauważył, że w niniejszej sprawie inny jest okres zatrudnienia skarżącej. Otóż z decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] wynika, iż okres zatrudnienia obejmuje lata od 1969r. do 1999r. Natomiast w sprawie niniejszej z karty oceny narażenia zawodowego z dnia 16 października 2014r. wynika, że okres zatrudnienia skarżącej obejmuje nadto okres od 01.09.1996r. do 31.08.2006r. (k.25 akt adm.). Już samo zatem porównanie okresów zatrudnienia pozwala uznać, że pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12.08.2002r., a postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją nie zachodzi tożsamość. Jedynie końcowo wypada również podnieść, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie rozważył czy tożsamy jest stan prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw. Za podstawę prawną ostatecznej decyzji z dnia 12.08.2002r. uznano bowiem przepisy § 1 i 10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.364), natomiast obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W szczególności organ nie ustalił, czy regulacje te w odniesieniu do choroby zawodowej, w kierunku której prowadzono postępowanie są tożsame. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a.