II SA/Ke 856/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie dokonanego przez A. i M. C. utwardzenia części terenu działki nr ewid. A stanowiącej prywatną drogę dojazdową oraz części terenu działki nr ewid. B, położonych w Sandomierzu przy ul. Kruczej – w całości i w to miejsce: - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne w sprawie dokonanego przez A. i M. C. utwardzenia części terenu działki nr ewid. C stanowiącej prywatną drogę dojazdową oraz części terenu działki nr ewid. B, położonych w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 10.04.2014r. J. J. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczętej w sąsiedztwie jej nieruchomości budowie drogi wjazdowej, podczas której doszło do uszkodzenia ujęcia wody do jej domu. W dniu 24.04.2015r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny, podczas których ustalono, że teren części działki nr ewid. C o długości 15 m x 3,2 m, stanowiący współwłasność A. i M. C. oraz M. C., został utwardzony od strony ulicy [...] płytami ażurowymi. Od strony posesji J. J. zostało umieszczone betonowe koryto szerokości 20 cm i długości 11 m, służące do odprowadzania wód opadowych na istniejącą drogę - ulicę [...]. Uczestniczący w oględzinach M. C. przedłożył zgłoszenie z dnia 21.04.2015r. o zamiarze wykonania utwardzenia terenu złożone w Starostwie Powiatowym, oświadczając, że utwardzenie terenu działki realizuje zgodnie z projektem zagospodarowania opracowanym do udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Działka, która stanowi dojazd do dwóch sąsiednich posesji, była uprzednio utwardzona grysem, gruzem i częściowo betonem. Z kolei R. J. oświadczył, że poprzez utwardzenie terenu doszło do naruszenia własności jego działki oraz jego matki J. J. Podniósł, że poprzez utwardzenie terenu ma ograniczony wjazd na działkę. Dodał, że podwyższenie terenu spowodowało, że "wody opadowe płyną obecnie na ich dom". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzję z dnia [...] wskazał, że wykonane utwardzenie części działek nie wymagało – zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) – uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia o zamiarze ich wykonania – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wykonane roboty nie obejmowały bowiem budowy drogi lecz utwardzenie części terenu – w celu poprawy istniejącego dojazdu do działki o nr ewid. B. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia dojazdu i dojścia do sąsiedniej działki J. J. organ wyjaśnił, że tego rodzaju sprawy winny być rozstrzygane na drodze postępowania sądowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazał na omyłkę w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji dotyczącą nr ewid. jednej z działek, których dotyczyło prowadzone postępowanie (działka nr ewid. A zamiast nr ewid. C) – co przesądziło o konieczności uchylenia tego rozstrzygnięcia. Uzasadniając umorzenie postępowania organ podkreślił, że jakkolwiek utwardzenie terenu działki zostało rozpoczęte samowolnie (gdyż inwestor przystąpił do tych robót przed zawiadomieniem o niewniesieniu sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany), to oględziny przeprowadzone przez organu I instancji wykazały, że przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i projektem nawierzchni utwardzenia terenu, załączonym do zgłoszenia z dnia 21.04.2015r., które zostało przyjęte bez uwag przez Starostę. Projekt ten uwzględniał właściwe odprowadzanie wód opadowych z terenu działki, ze spadkiem nawierzchni w kierunku ulicy [...] oraz wykonanie obrzeży i koryt odwadniających w celu zabezpieczenia kierowania wód opadowych m.in. na sąsiednią działkę skarżącej, które zostały przez inwestorów wykonane. W konsekwencji, wobec stwierdzenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – gdyż roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo i zgodnie ze zgłoszeniem – organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. C i B stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących wykonanego ogrodzenia od strony działki J. J. organ wskazał, że sprawa ta wykracza poza przedmiot prowadzonego postępowania. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. J. zarzucając, że w sprawie zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego i naprawienia szkód powstałych przy nieprawidłowo i bezprawnie wykonanej inwestycji. Skarżąca wskazała na brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu uczestnika – Gminy oraz niewłaściwe uznanie, że zgłoszenia można dokonać w czasie budowy, podczas gdy ustawa przewiduje na to jednomiesięczny termin przed rozpoczęciem inwestycji. Stało się tak pomimo, że pierwsza interwencja została zgłoszona w dniu 10.04.2015r., a druga w dniu 15.04.2015. J. J., powołując się na art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, zarzuciła brak uwzględnienia jej uwag co do wykonania przedmiotowego utwardzenia i umieszczenia w granicy przy ścianie jej domu odpływu wód opadowych otwartą rynną oraz rurą ukrytą 5 cm pod powierzchnią ziemi, przy jednoczesnym otwarciu spływu wód na zjazd i drogę gminną. W ocenie skarżącej, takie rozwiązanie zagraża bezpieczeństwu przechodniów i pojazdów, szczególnie w czasie mrozu. Skarżąca wniosła ponadto o nakazanie przeróbki bramy wjazdowej inwestorów oraz rozbiórki muru cementowego na granicy z jej działką, który zacienia działkę i okna w mieszkaniu. Końcowo strona wskazała, że wysokość ogrodzenia nie została zmierzona od strony jej domu. Mając na względzie powyższe J. J. wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia "z nakazaniem w szczególności wykonania zbiorników wody opadowej na działce inwestora, usunięcie rynny z granicy działki, jak również wydanie zakazu parkowania samochodu dostawczego na działce B i likwidację miejsca postojowego dla tego samochodu". W piśmie procesowym z dnia 01.02.2016r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi wskazując na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie skarżącej, decyzja organu I instancji powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia -celem dokonania oceny czy istnieją podstawy do zastosowania przepisów Prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej. Dodatkowo skarżąca podniosła, że oględziny zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia). Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jej wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję organu I - szej instancji w całości i w to miejsce na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono w całości wszczęte przez organ I-szej instancji postępowanie administracyjne w sprawie dokonanego przez A. i M. C. utwardzenia części terenu działki nr ewid. C stanowiącej prywatną drogę dojazdową oraz części terenu działki nr ewid. B, położonych w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – gdyż roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo i zgodnie ze zgłoszeniem – organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. C i B stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko organu jest zasadne. Na wstępie należy podkreślić, że art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog zamierzeń inwestycyjnych, które nie wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród nich w ust. 1 wymienia się prace polegające na budowie, natomiast w ust. 2 prace polegające na wykonywaniu robót budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zamiar wykonywania takich robót wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że utwardzenie powierzchni gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 6 ustawy, gdyż te prace zostały wskazane w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Fakt utwardzenia powierzchni gruntu nie prowadzi do powstania obiektu budowlanego, do którego ma zastosowanie postępowanie przewidziane w art. 49b ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten dotyczy m.in. legalizacji samowoli budowlanej obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, wzniesionych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "utwardzenie gruntu". W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. ułożenie kostki brukowej, wylanie płyty betonowej, ułożenie płyt betonowych itp. W związku z tym, do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu tego rodzaju robót bez zgłoszenia, zastosowania nie ma przepis art. 49b ustawy, ale przepis art. 51 tej ustawy. Należy podkreślić, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy dotyczy dwóch przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do robót wykonanych bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Pierwszy, określony w art. 51 ust. 1 pkt 1, odnosi się do robót budowlanych, których nie można zalegalizować. W takim przypadku organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Drugi, określony w art. 51 ust. 1 pkt 2, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, iż doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. W sytuacji, gdy dokonane przez organ nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty budowlane są wykonane zgodnie z prawem, wówczas postępowanie naprawcze powinno zakończyć się decyzją umarzającą postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Bezspornym jest, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania utwardzenia działki w dniu 21.04.2015r. Z akt sprawy wynika, że przystąpili do wykonywania robót przed zawiadomieniem o niewniesieniu sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 24.04.2015r. W tych okolicznościach organ prawidłowo przyjął, że utwardzenie terenu działki zostało rozpoczęte samowolnie. Zdaniem Sądu, na tle stanu faktycznego sprawy organ trafnie ocenił, że brak było przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia poczynione przez organ znajdują oparcie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, w tym oględziny (K-I-12 akt sprawy) wykazało, że utwardzenie terenu zostało wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i projektem nawierzchni utwardzenia terenu, załączonym do zgłoszenia z dnia 21.04.2015r.(K-I-17-17d akt sprawy). Projekt ten uwzględniał odprowadzanie wód opadowych z terenu działki, ze spadkiem nawierzchni w kierunku ulicy Kruczej oraz wykonanie obrzeży i koryt odwadniających w celu zabezpieczenia kierowania wód opadowych m.in. na sąsiednią działkę skarżącej, które zostały przez inwestorów wykonane. Podkreślić przy tym należy, że organy nadzoru budowlanego z racji charakteru zleconych im ustawowo zadań (art. 84 i 84a ustawy) dysponują pracownikami posiadającymi stosowne uprawnienia zawodowe w zakresie prawa budowlanego i mającymi tym samym odpowiednie kompetencje do fachowej oceny, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z prawem budowlanym, w tym przepisami technicznymi. W ocenie Sądu, nie ma podstaw by kwestionować prawidłowość oceny wykonanych robót budowlanych. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi zakres postępowania dowodowego i dowody zebrane w sprawie były, zdaniem Sądu, wystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych. Zebrany materiał dowodowy został przez organ właściwie oceniony, a wypływające z tej oceny wnioski uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia dowodu z oględzin przed wszczęciem postępowania w sprawie należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego może dokonywać czynności kontrolnych, potwierdzanych odpowiednimi ustaleniami w protokołach. Ustalenia te stanowią materiał dowodowy, w rozumieniu przepisów działu II Rozdziału 4 K.p.a. Reasumując, wobec stwierdzenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ zasadnie przyjął, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 461 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy P.p.s.a.