II SA/Ke 862/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia I. S., uchyliło wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania dotyczącego decyzji znak: [...] i w to miejsce odmówiło I. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 19.09.2013r. I. S. wystąpiła do organu I instancji o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na troje dzieci J. S., N. S. i . S. na okres zasiłkowy 2013/2014. Ostateczną decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Urzędu Miasta [...], przyznano I. S.: 1. zasiłek rodzinny na J. S. w kwocie 77,00 zł miesięcznie na okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r., 2. zasiłek rodzinny na dziecko N. S. w kwocie 77,00 zł miesięcznie na okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r., 3. zasiłek rodzinny na dziecko A. S. w kwocie 106,00zł miesięcznie na okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na J. S., N. S., w kwocie 400,00 zł miesięcznie na okres od 1.11.2013r do 31.10.2014r., 5. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na A. S. w kwocie 100,00 zł jednorazowo, 6. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na N. S. w kwocie 80,00 zł miesięcznie na okres od 1.11.2013r do 31.10.2014r. Wnioskiem z dnia 21.07.2014r. I. S. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...], powołując się na przesłanki określone art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26.06.2014r. o sygn. akt I OPS 15/13, zgodnie z którą prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko, w przypadku rodziców bliźniąt i wieloraczków. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wznowił na wniosek I. S. postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do podwyższonego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu – przyznanego na J. i N. S. w kwocie 400 zł w okresie od 1.11.2013r. do 31.10.2014. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Kolejnym wnioskiem z dnia 13.01.2015r. I. S., powołując się na art. 155 K.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę decyzji z dnia [...] "... w ten sposób, że zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzinami bliźniaków ustalonego w kwocie 400,00 zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie 800,00 zł...". Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając w trybie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił I. S. "wszczęcia postępowania dotyczącego decyzji znak: [...].". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że nie można zmieniać w trybie art. 155 K.p.a. decyzji z mocą wsteczną, a ponadto w sytuacji, gdy upłynął okres, na jaki zostało przyznane świadczenie, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Po upływie ważności decyzji nie ma bowiem możliwości jej weryfikowania w trybie art. 155 K.p.a., co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zażalenie na niniejsze postanowienie wniosła I. S., domagając się: - stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] na podstawie art. 155 K.p.a., - a w razie skierowania decyzji do ponownego rozpatrzenia "dodatkowo o oddzielne stanowisko SKO w tej sprawie w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 i 7 K.p.a. (gdyż wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa) w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a. ze względu na brak faktycznego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej", - "również w oparciu o art. 145 § 1 ust. 5 i 7 K.p.a. o ewentualne wznowienie postępowania dotyczącego zarówno problemu rozpatrywanego, jak i odmiennej od przyjętej przez MOPS interpretacji obecnie tworzącej się w orzecznictwie NSA (NSA: I OPS 15/13 z dnia 26.06.2014 roku)". W uzasadnieniu strona wskazała, że decyzja z dnia [...] została oparta na błędnej interpretacji art. 8 i 10 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Jeśli chodzi zaś o art. 61 a K.p.a., to przepis ten został zastosowany wyłącznie w celu przedłużenia całego postępowania, gdyż już niejednokrotnie wnosiła o uregulowanie w trybie art. 145 §1 pkt 7 K.p.a. kwestii tzw. zagadnienia wstępnego, które w istocie zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 6.11.2013r. o sygn. akt I OSK 2857/13 i uchwała z dnia 26.06.2014r. o sygn. akt I OPS 15/13), wskazując jasno, że zagadnienie to, rozpatrywane w sposób jak obecnie jest niezgodne z prawem. Zdaniem I. S., zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest w niniejszej sprawie optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to bowiem najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowej decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania decyzji z dnia [...]. nie powinna nasuwać dalszych wątpliwości. W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 2090/14. Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podkreśliło że sformułowane we wniosku I. S. z dnia 13.01.2015r. żądanie, aby zmienić w trybie art. 155 K.p.a. ostateczną decyzję z dnia [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłków rodzinnych wyznaczyło zakres przedmiotowy sprawy prowadzonej przez organ I instancji. W rezultacie podniesione w zażaleniu żądanie I. S. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], czy też jej uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, z powodów określonych art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., wykracza poza zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.01.2000r. o sygn. akt V SA 699/99, zgodnie z którym zmiana treści wniosku i jego podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalna według K.p.a. Podkreślono przy tym, że kwestionowana decyzja z dnia [...]została podjęta na czas oznaczony do dnia 31.10.2014r., a organ I instancji wypłacił stronie przyznane świadczenia – co oznacza, że rozstrzygnięcie to nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że powoływany przez I. S. przepis art. 155 K.p.a. dotyczy decyzji istniejących. Tymczasem ww. decyzja została już zrealizowana i upłynął okres jej ważności – co dowodzi, że rozstrzygnięcie to nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Oznacza to brak przedmiotu sprawy – wobec czego postępowanie z wniosku strony nie mogło zostać wszczęte. Uzasadniało to zastosowanie trybu z art. 61a § 1 K.p.a., zwłaszcza że w niniejszej sprawie negatywna przesłanka wszczęcia postępowania wystąpiła przed wszczęciem postępowania. Co się zaś tyczy wywodzenia z uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13 prawa do drugiego dodatku w wysokości 400 zł na drugie z bliźniąt z tytułu opieki podczas urlopu wychowawczego, to byłoby to możliwe w sytuacji, gdyby nadal funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznającą zasiłek rodziny na dzieci. Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 2 u.ś.r. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje do zasiłku rodzinnego. Tymczasem obecnie ten warunek nie jest spełniony, gdyż nie ma decyzji przyznającej zasiłek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie Kolegium wniosła I. S., wskazując na naruszenie: 1. art. 8 i 10 u.ś.r. – poprzez przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego w wysokości dotyczącej wyłącznie jednej osoby w sytuacji gdy jest matką bliźniąt; taki stan faktyczny jest niezgodny z art. 32, art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji RP oraz koliduje ze wskazaniami interpretacji wykładni tych przepisów zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2014r., sygn. I OPS 15/13; 2. art. 61a § 1 K.p.a. – poprzez błędne wskazanie, że niniejsza sprawa nie ma przedmiotu sprawy – co jest niezgodne z art. 28 K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana w sposób naruszający przepisy wskazane w pkt 1 komparycji; w konsekwencji obrona interesu prawnego skarżącej jako osoby pokrzywdzonej tym rozstrzygnięciem nie może wskazywać zasadności zastosowania przepisu 61 a § 1 K.p.a., gdyż od momentu podjęcia działań w związku z wydaną decyzją przedmiotem sprawy jest niewłaściwe naliczanie kwoty dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego; 3. art. 145 § 1 pkt 5 i K.p.a. – poprzez nieuwzględnienie wskazywanych w składanych pismach nowych okoliczności dotyczących wykładni przepisów art. 8 i 10 u.ś.r., co prowadziło do przewlekłości rozpatrywania zagadnienia wstępnego przez oba organy administracji państwowej; 4. art. 155 K.p.a. – poprzez ustalenie, że wypłata świadczeń naliczonych z rażącym naruszeniem prawa jest w efekcie finalizacją decyzji administracyjnej i zamyka jej obrót prawny, jako że przekonanie takie jest błędne i narusza zarówno podstawowe zasady funkcjonowania prawa, jak i zasady współżycia społecznego, gdyż każdej osobie, która zostałaby pokrzywdzona niewłaściwą decyzją, można na tej podstawie zamknąć drogę prawną jaką gwarantuje jej art. 28 K.p.a.; 5. art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez nieuwzględnienie treści odwołania w szczególności pominięcia argumentacji związanej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym samym pozostawienie istotnego zagadnienia bez rozpatrzenia; 6. art. 31 u.ś.r. – przez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zastosowania w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 10 u.ś.r. (przez błędne uznanie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego tylko na jedno z dzieci). Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium – jako wydanego z nieuwzględnieniem merytorycznym przedstawionej argumentacji dotyczącej zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., - zmianę decyzji z dnia [...] w taki sposób, aby naliczenie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nastąpiło zgodnie z art. 8 i 10 u.ś.r. i w oparciu o uchwałę podjętą w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13 – zgodnie z art. 155 K.p.a., - o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie sądowej w dniu 5 listopada 2015r. Prokurator Prokuratury Okręgowej zgłaszając swój udział w postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do kompetencji sądu administracyjnego należy zatem wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Podkreślić również trzeba, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie niniejszej organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 7 i 16 § 1 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13.01.2015r. I. S., powołując się na art. 155 K.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę decyzji z dnia [...] "... w ten sposób , że zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzinami bliźniaków ustalonego w kwocie 400,00 zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie 800,00 zł ". Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] i w to miejsce orzekło o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] została zrealizowana, upłynął okres jej ważności, a to oznacza, że decyzja ta nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Brak decyzji ostatecznej, o zmianę której wnosi strona, oznacza brak przedmiotu sprawy. Skoro w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, której zmiany domaga się skarżąca, to postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie mogło zostać wszczęte. Zaistniała zatem negatywna przesłanka do wszczęcia postępowania, o której mowa w art.61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, stanowiska powyższego podzielić nie można. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych w żadnym miejscu nie formułują instytucji w postaci wygaśnięcia z mocy prawa jakiejkolwiek decyzji wydanej w oparciu o zawarte w niej regulacje. Ustawa ta w art. 3 pkt 10 definiuje pojęcie "okresu zasiłkowego" jako okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że z upływem okresu, na który decyzja przyznawała prawo do świadczeń rodzinnych "wygasa" tylko uprawnienie do ich otrzymania, nie zaś decyzja, która – gdy zajdzie taka potrzeba, powinna zostać odrębnie uchylona lub zmieniona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 marca 2009r., sygn. II SA/Op 288/08 oraz WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2013r., sygn. II SA/Bk 491/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzję taką uważa się za wykonaną. Fakt, że decyzja nie wygasła, a jedynie została wykonana nie skutkuje jej automatycznym usunięciem (wyeliminowaniem) z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna, mogłaby zostać usunięta z obrotu prawnego wyłącznie w jednym z przewidzianych przepisami trybów nadzwyczajnych, o czym wprost stanowi art. 16 § 1 K.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Przyjmowanie zatem przez Kolegium, że zrealizowanie przedmiotowej decyzji (wypłata przyznanych stronie świadczeń) powoduje, że nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. W konsekwencji błędne jest również stanowisko Kolegium, że w sprawie niniejszej zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art.61a § 1 K.p.a. Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje stanowisko, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nie obarczonej kwalifikowanymi wadami oznacza, że w rozumieniu art. 155 K.p.a. nie ma przeszkód, aby dopuścić możliwość jej uchylenia lub zmiany. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że czym innym jest sama możliwość zastosowania do danej decyzji trybu nadzwyczajnego określonego w art. 155 K.p.a., a czym innym zasadność wniosku opartego o tę podstawę prawną ( por. powołany wyżej wyrok WSA w Białymstoku). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a.