II SA/Ke 867/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania H.R. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji z dnia [....], uchylającej decyzję z dnia [...] o przyznaniu H.R.dodatku mieszkaniowego w wysokości 88,23 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012r. do 31 marca 2013r. i orzekającej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości 52,68 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012r. do 31 marca 2013r. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia [....], organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...], przyznającą H.R. prawo do dodatku mieszkaniowego w kwocie 88,23 zł miesięcznie na okres od 1 października 2012r. do 31 marca 2013r. Następnie decyzją z dnia [...], organ pierwszej instancji, uchylił decyzję z dnia [...] i orzekł o przyznaniu H.R. dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości 52,68 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012r. do 31 marca 2013r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, a także kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy powołując się na przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odwołanie, w ustawowym terminie, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego H.R. . W ocenie odwołującej organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy doliczył do dochodu jej rodziny, dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego. W ocenie strony odwołujące organ winien uwzględnić, że gospodarstwo to zostało przez nią wydzierżawione na okres 10 lat w wyniku czego nastąpiło faktyczne zaprzestanie działalności rolniczej - prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz osiągania jakichkolwiek dochodów z tego tytułu, co jasno wynika z przepisu art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odwołująca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego odwołanie H.R.zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych niż podnoszone w odwołaniu przyczyn. Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.2001.71.734 ze zm.), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. Przywołany wyżej przepis ustawy przewiduje sankcję w postaci obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości przez osoby, które dodatek otrzymały na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku o jego przyznanie. Fakt, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych musi być stwierdzony w wyniku wznowienia postępowania. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest zatem uprzednie wznowienie postępowania. Przepis sam w sobie nie zawiera podstawy wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma wątpliwości, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Analiza przedmiotowej decyzji wykazała jednak, że organ pierwszej instancji nie dowiódł przesłanek art. 145 § 1 k.p.a., zaistnienie których umożliwia wydanie decyzji w trybie art. 151 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie dokonał analizy prawnej, a tym samym nie wykazał istnienia podstaw wznowienia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji jedynie przedstawił stan faktyczny sprawy nie dokonując oceny przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy organ pierwszej instancji winien rozpocząć od analizy przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W utrwalonym orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania rozstrzyganie ponowne o istocie sprawy może nastąpić dopiero wówczas, gdy w jego toku stwierdzone zostanie istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, określonych w art. 145 § 1 kpa. Aktualne w przedmiotowej sprawie pozostaje stanowisko NSA zaprezentowane na tle cytowanego przepisu, że stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i musza być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987r. sygn. akt I SA 1326/86 ONSA 1987/2/80). Brak stanowiska organu orzekającego w przedmiocie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania stanowi istotną wadę decyzji. Zdaniem Kolegium, badana decyzja organu pierwszej instancji nie czyni zadość powyższej zasadzie postępowania administracyjnego, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dlatego też Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu wskazując, że na skutek uchybień organu pierwszej instancji przedwczesnym jest merytoryczne odniesienie się do zawartych w nim kwestii. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 26 sierpnia 2013r. wniosła H. R., zarzucając brak zajęcia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec rozstrzygnięcia organu I instancji, który w jej ocenie nieprawidłowo doliczył do jej dochodu także dochód z gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawarte w niej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, że decyzja z dnia [....] ostała poprzedzona postanowieniem organu I instancji z dnia [...] wznawiającym z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [....] Jako podstawę wznowienia organ ten wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którego treść jest następująca: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ przedstawił kwestię niewykazania przez H.R. dochodów z prowadzenia gospodarstwa rolnego, które posiada wraz z mężem na terenie gminy Ł. miejscowości Z. Nowa. Organ stwierdził, że w związku z tym istnieją przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tym bardziej, że istnieje prawdopodobieństwo zmiany dotychczasowej decyzji. Z decyzji organu I instancji z dnia z dnia 16 kwietnia 2013r. wynika, że podstawą prawną jej wydania były przepisy: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, art., 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817 ze zm.), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz upoważnienie Prezydenta Miasta z dnia 17 stycznia 2007r. i dnia 30 listopada 2007r. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dodatków mieszkaniowych. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że fakt niewykazania przez skarżącą dochodów z prowadzenia gospodarstwa rolnego, które posiada wraz z mężem na terenie gminy Ł. w miejscowości Z., był okolicznością nową, istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji omówił także w uzasadnieniu decyzji, jak ten fakt wpłynął na kwestię przyznania H.R. dodatku mieszkaniowego i możliwość zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji jest niezrozumiały zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji - "nie dowiódł przesłanek art. 145 § 1 k.p.a., zaistnienie których umożliwia wydanie decyzji w trybie art. 151 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie dokonał analizy prawnej, a tym samym nie wykazał istnienia podstaw wznowienia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji jedynie przedstawił stan faktyczny sprawy nie dokonując oceny przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy organ pierwszej instancji winien rozpocząć od analizy przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.". Zdaniem organu odwoławczego, brak stanowiska organu orzekającego w przedmiocie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania stanowi istotna wadę decyzji i uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zawartych w nim kwestii. W ocenie Sądu, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieuprawnione, ponieważ zarówno w postanowieniu z dnia [....], jak również w decyzji z dnia [...] organ I instancji wyraźnie wskazał zarówno na podstawę prawną uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również dokonał analizy faktycznej i prawnej przyczyn wznowienia. Obowiązkiem organu odwoławczego była ocena tego, co ustalił i jak uzasadnił swoje stanowisko organ I instancji i wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. można jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Inną kwestią jest to, czy organ odwoławczy podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji, ale wówczas powinien dać temu wyraz, stosując odpowiednio art. 138 k.p.a. Stwierdzenie w sprawie niniejszej, że "organ I instancji nie dowiódł przesłanek art. 145 § 1 k.p.a." oraz że naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuprawnione. Przedstawione w zaskarżonej decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie niniejszym w pełni aprobuje, zostały niewłaściwe w sprawie powołane, nie odnoszą się bowiem do problemu w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając odwołanie H.R. organ odwoławczy prawidłowo zastosuje przepis art. 138 k.p.a.