II SA/Ke 870/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2015r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia 14 lipca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 21 maja 2015 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia, na wniosek O. Sp. z o.o., decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 28 maja 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją z dnia 28 maja 2014 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych zezwolił wnioskującej Spółce na prowadzenie prac w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w dniach od 6 do 13 czerwca 2014 r. w celu budowy telekomunikacyjnej linii kablowej realizowanej rurociągiem kablowym w miejscowości O. W pkt 3 rozstrzygnięcia ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 1.746 zł. W podstawie prawnej decyzji podano m.in. art. 40 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i powołano się na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego. We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Spółka podniosła, że organ rozpatrując kwestię opłaty powinien uwzględnić treść art. 54 ust. 8 Ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie wnioskodawcy przepis ten pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Kolegium, uznając, że decyzji z dnia 28 maja 2014 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, a nadto nie zawiera ona żadnej z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 maja 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z 28 maja 2014 r. w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 1.746 zł za zajęcie pasa drogowego, tj. pkt 3 decyzji. Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych regulujących lokalizację regionalnych sieci szerokopasmowych, tj. art. 49 ust. 1-3, art. 49a, art. 50 ust. 6 pkt 2 i art. 60 ust. 1a. Następnie stwierdziło, że prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 cyt. ustawy uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Organ ustalił, że roboty wyszczególnione w kwestionowanej decyzji Dyrektora ZDP były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego przez inwestora – Województwo, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Ponieważ nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie było również obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka nie występowała do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, zarówno w imieniu własnym jak również w imieniu inwestora. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie mogło orzekać jedynie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 Kpa, a nie co do istoty jak w postępowaniu zwykłym. Wskazało, że rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Powyższy przepis nie znajduje więc zastosowania do przypadków sporu o wykładnię, a jedynie w sytuacji działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie III SA 481/88 oraz wyrok SN w sprawie III ARN 22/95. W świetle powyższego organ uznał, że decyzji z dnia 28 maja 2014 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, a nadto nie zawiera ona innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach O. Sp. z o.o., wniosło o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 14 lipca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 maja 2015 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 54 ust. 8 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 5, art. 49, art. 49a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegający na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w części obejmującej ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, w sytuacji gdy: 1) z treści ww. przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej, wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji; 2) z treści ww. przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 3) z treści art. 1 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określającego zakres przedmiotowy ustawy wynika, że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje. W kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Spółka stwierdziła, że właściwa wykładnia oraz zastosowanie przepisów oznacza zwolnienie z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - bezpodstawnie ustalonej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewidują możliwość realizacji sieci szerokopasmowej nie tylko po wydaniu decyzji lokalizacyjnej (54 ust. 8 ustawy), ale również bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane (art. 49a). Przy czym ta druga możliwość została wprowadzona na mocy art. 49a dodanym nowelizacją ustawy z dnia 12 października 2012 r., która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2012 r. Zamiarem ustawodawcy było zatem, zgodnie z treścią art. 1 ust 1 pkt. 1 pkt 5 cyt. ustawy, wprowadzenie tej formy wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, polegających na budowie sieci szerokopasmowych. W ocenie Spółki organy rozpatrując kwestię opłaty winny uwzględnić treść art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jej zdaniem przepis ten pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 i nast. ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Zdaniem skarżącej, zredagowanie art. 54 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w ten sposób, że przepisy ust. 8 i ust. 9 zostały zamieszone w zapisach dotyczących ustalenia lokalizacji sieci szerokopasmowej w drodze decyzji wojewody, nie oznacza, że intencją ustawodawcy było, iż powyższe regulacje mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej przez wojewodę. Taka interpretacja nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia, jeśli wziąć pod uwagę okoliczności, które zostały wyżej podniesione oraz fakt, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, jedynie na podstawie zgłoszenia do wojewody. W przeciwnym wypadku uprawnienie inwestora byłoby uzależnione od tego czy wydano decyzję lokalizacyjną na realizowaną sieć szerokopasmową, czy też nie, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania takiej decyzji, gdy przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zapisy cyt. ustawy wskazują więc jednoznacznie, że istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego, tj. lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie prac w pasie drogowym drogi gminnej w celu budowy telekomunikacyjnej linii kablowej, w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 5.543 zł. W odróżnieniu od "zwykłego" postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w niniejszej sprawie w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie przyjęło, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. II SA 1642/94, LEX nr 24547; z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. III SA 422/96, LEX nr 34457). Podstawą złożonego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 maja 2014 r. było wydanie decyzji z rażącym naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 54 ust. 8 Ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Dz.U. nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez jego niezastosowanie. Przepis art. 54 ust. 8 ustawy stanowi, że w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Zdaniem Kolegium prawo do skorzystania z określonego w tym przepisie uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka z kolei twierdzi, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 maja 2014 r. organ powinien był uwzględnić art. 54 ust. 8 ustawy, jeśli wziąć pod uwagę, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, a jedynie na podstawie zgłoszenia. W tym miejscu podkreślić należy, że celem niniejszego postępowania nie jest rozstrzygnięcie powyższego sporu, a ocena czy zasadną była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2014 r. z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpienie tej przesłanki można zaś przyjąć tylko wówczas, gdy przepisy, których naruszenie skarżąca zarzuca, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść jest jasna i nie wywołuje sporów interpretacyjnych w doktrynie i orzecznictwie. W stanie faktycznym objętym decyzją z dnia 28 maja 2014 r. kwestia zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy nie jest bezsporna. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych co do zastosowania tego przepisu prowadzi do wniosku, że zagadnienie to jest każdorazowo rozstrzygane na potrzeby danej sprawy w oparciu o jej stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w nieprawomocnym wyroku z dnia 29 października 2015 r. (sygn. II SA/Ke 732/15) stwierdził, że w sytuacji gdy inwestor zgłosił zamiar budowy regionalnej sieci szerokopasmowej Wojewodzie zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1a ustawy, a Wojewoda nie zgłosił sprzeciwu i inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zgodnie z prawem – uprawniony był do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy. Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w (również nieprawomocnym) wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Rz 459/15). W ocenie tego Sądu zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Już tylko powyższe rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazują na to, że treść art. 54 ust. 8 ustawy dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym opowiedzenie się przez organ za jednym z prezentowanych wyżej w orzecznictwie sądów poglądem, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, natomiast nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.