II SA/Ke 871/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmiany w uchwale dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie gminy M. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 2016 r. znak: PNK.I.4130.62.2016, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały nr 14/129/16 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w uchwale dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie gminy Małogoszcz. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że ww. uchwałą Rada Miejska dokonała zmiany uchwały nr 11/104/16 z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie gminy Małogoszcz. Zmiana dotyczyła § 1 ust. 1 uchwały i załącznika nr 1 do uchwały w zakresie L/p 1. Tymczasem rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2016 r., znak: PNK.I.4130.20.2016, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały z dnia 26 lutego 2016 r. w części odnoszącej się do § 1 ust. 1 i w zakresie L/p 1 ujętej w załączniku nr 1 do uchwały. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało przez Gminę zaskarżone. Zdaniem Wojewody Rada Miejska zmieniając przepisy uchwały unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym naruszyła zasady techniki legislacyjnej określone w § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zmian w obowiązującym stanie prawnym dokonuje się bowiem w ten sposób, że zmienia się tekst uchwały obowiązujący w dniu wejścia w życie przepisów zmieniających. Organ przywołał pogląd Piotra Radzewicza, zgodnie z którym istotą wejścia w życie przepisu nowelizującego jest zmiana dwóch przepisów, tj. uchylenie "starego przepisu" i ustanowienie w jego miejsce "nowego przepisu". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina Małogoszcz zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., w szczególności § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że na skutek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 6 kwietnia 2016 r. § 1 ust. 1 uchwały z dnia 26 lutego 2016 r. w brzmieniu: "1. Małogoszcz – ul. Jarków, o dł. 1840 mb" oraz L/p w załącznika nr 1 do ww. uchwały stały się nieważne. Naprawiając swój błąd, Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 30 czerwca 2016 r. wprowadzającą zmianę w uchwale z dnia 26 lutego 2016 r. polegającą na dodaniu zapisów w miejsce zapisów nieistniejących (albowiem unieważnionych rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2016 r.). W uchwale tej, zgodnie z § 82 załącznika do cyt. wyżej rozporządzenia, dodano nowe przepisy do uchwały wcześniejszej. Taki sposób nowelizacji znajduje oparcie w § 93 ust. 1 ww. załącznika, z którego wynika, że uchwała zmieniająca może zawierać m.in. przepisy uzupełniające. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ nadzoru wskazał, że skarga wniesiona została przez Burmistrza Gminy Małogoszcz, nie zaś Gminę Małogoszcz reprezentowaną przez Burmistrza. Tymczasem, w myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma tylko gmina lub związek międzygminny. Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi, organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego. Dodatkowo przywołał pogląd Grzegorza Wierczyńskiego, zgodnie z którym nadawanie nowej treści przepisowi, który wcześniej uchylono jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na jej wniesienie przez Burmistrza Gminy Małogoszcz, a nie Gminę Małogoszcz. Istotnie, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. To gmina, a nie wójt, burmistrz czy prezydent miasta jest więc podmiotem legitymowanym do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym niemniej, oczywiste jest, że adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest Gmina Małogoszcz, a nie jej Burmistrz, który jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może być podmiotem praw i obowiązków, z których można wywodzić interes prawny, uprawnienie lub kompetencję do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżącą w niniejszej sprawie jest Gmina Małogoszcz, a jej Burmistrz występuje tu w roli organu reprezentującego, a nie w imieniu własnym. Określenie w skardze strony skarżącej jako Burmistrza Gminy Małogoszcz, a nie samej Gminy należy więc traktować jako zwykłą niedokładność, a nie jako wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony. Merytorycznie skarga zarzuca kwestionowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie § 82 w zw. z § 143 Załącznika – Zasad techniki prawodawczej do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z § 82 załącznika, zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów. W myśl § 143, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale II (§ 82 – 97), chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwały z dnia 26 lutego 2016 r. w części odnoszącej się do § 1 ust. 1 i w zakresie L/p 1 ujętej w załączniku nr 1 do uchwały. Tym samym ww. przepis został wyeliminowany z obrotu prawnego. Mając na uwadze treść § 82 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., Rada Miejska nie mogła więc unieważnioną w niniejszej sprawie uchwałą zmienić (nadać nowego brzmienia) § 1 ust. 1 uchwały z dnia 26 lutego 2016 r. i L/p 1 załącznika do tej uchwały. Sąd podziela zaprezentowany przez organ nadzoru pogląd, że zmienić (nadać nową treść lub brzmienie) można tylko przepis obowiązujący w dniu wejścia w życie aktu zmieniającego. Z przepisu § 82 załącznika do ww. rozporządzenia nie da się w żaden sposób wywieść możliwości zmiany (nowelizacji) przepisu już nieobowiązującego (uchylonego, unieważnionego). Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do chaosu prawnego, ponieważ z jednej strony, na gruncie niniejszej sprawy, obowiązywałby § 1 ust. 1 uchwały z dnia 26 lutego 2016 r. oraz L/p 1 załącznika do tej uchwały w brzemieniu ustalonym uchwałą z dnia 30 czerwca 2016 r., a z drugiej strony w obrocie prawnym funkcjonowałoby rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 kwietnia 2016 r. stwierdzające nieważność § 1 ust. 1 oraz L/p 1 załącznika. Uchybienie to stanowi więc istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, skarżąca Gmina nie ma racji twierdząc, że uchwałą z dnia 30 czerwca 2016 r. dodano, zgodnie z § 82, nowe przepisy do uchwały wcześniejszej. Uchwała z dnia 30 czerwca 2016 r. wyraźnie bowiem określa, że § 1 ust. 1 oraz L/p załącznika "otrzymuje brzmienie". Poza tym, z uwagi na niedopuszczalność zmiany przepisu już nieobowiązującego, prawidłowe dodanie nowego przepisu polegałoby na dodaniu np. ust. 1a w § 1 i punktu 1a w rubryce L/p, o ile wcześniej takie jednostki redakcyjne nie istniały. W świetle powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.