II SA/Ke 873/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. względem W. S. (zwanego dalej "skarżącym"), orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego za miesiąc maj i czerwiec 2013 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od miesiąca lipca 2013 r. Jednocześnie Kolegium orzekło o odmowie przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.992 j.t.), dalej jako "u.s.r.", specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Od stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548, dalej jako "nowela") istotnej zmianie uległy przepisy u.s.r. Przed nowelizacją jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Obecnie, podstawowym warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę wyłącznie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium dodało, że w przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. ubiega się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – M. S. Organ zaznaczył, że wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 14 czerwca 2011 r. matka skarżącego została na stałe i to od dnia 15 października 2010 r. zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W sprawie spełnione zostało również kryterium dochodowe przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast załączone do akt sprawy świadectwo pracy potwierdza, że stosunek pracy skarżącego ustał w wyniku upływu okresu, na który umowa została zawarta (z dniem 31 października 2010 r.). Skarżący nie mógł więc zostać zaliczony do osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Rezygnacja z zatrudnienia musi być bowiem powiązana z określonym celem - sprawowaniem opieki na osobą niepełnosprawną. W rozpatrywanej sprawie nie ma takiego związku, gdyż skarżący pracował do dnia 31 października 2010 r., w okresie od dnia 29 grudnia 2010 r. do dnia 23 marca 2011 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy, od marca do czerwca 2011 r. opiekował się matką, a od 1 lipca 2011 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Organ podkreślił przy tym, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz jest świadczeniem z tytułu faktycznej rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę i ma zrekompensować utratę dotychczas uzyskiwanego dochodu. Nie może stanowić sposobu na uzyskanie źródła zarobkowania. Ponadto organ zaznaczył, że będąca przesłanką przyznania w/w zasiłku rezygnacja z zatrudnienia musi być spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Przesłankę tę może spełnić osoba, która - będąc zatrudniona - zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Bezrobotny natomiast pozostaje bez pracy, a zatem nie może z takiej pracy zrezygnować. W ocenie organu oznacza to, że w przypadku skarżącego nie występują podstawy do uznania, że wyłącznym powodem niepodejmowania zatrudnienia była opieka nad matką. Organ wyjaśnił również, że art. 11 ust. 1 noweli z dnia 7 grudnia 2012 r. stanowi, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Natomiast ust. 3 tego artykułu wskazuje, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. W oparciu o powyższe przepisy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niezasadnie orzekał o umorzeniu postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego za miesiąc maj i czerwiec 2013 r. W tym zakresie powinien był bowiem orzekać merytorycznie. W. S. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wskazując, że pracował od dnia 7 czerwca 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. i nie przedłużał umowy o pracę ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki, która potrzebowała coraz więcej opieki. Wyjaśnił także, że od 29 grudnia 2010 r. do dnia 23 marca 2011 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy w B., lecz nie szukał pracy ani nie korzystał z prac interwencyjnych czy ofert. Jedynie choroba i brak środków na leczenie prywatne zmusiły go do zarejestrowania się w w/w Urzędzie. Dzięki temu mógł bowiem korzystać z ubezpieczenia zdrowotnego. Dodał, że 15 października 2010 r. jego matka odwołała się do Sądu Administracyjnego i Ubezpieczeń Społecznych żądając zmiany orzeczenia. Odpowiedź w tej spawie nadeszła 14 czerwca 2011 r., potwierdzając znaczny stopień niepełnosprawności jego matki. Jest to bowiem osoba osiemdziesięcioletnia, bardzo chora i potrzebująca stałej opieki. Skarżący zaznaczył, że wówczas otrzymał zasiłek opiekuńczy, gdyż nie było wymogu rezygnacji z pracy. Natomiast nowa ustawa działa wstecz, co jest niezgodnie z prawem i prawdopodobnie jej celem jest to, by jak najmniej osób otrzymało odpowiedni zasiłek. Tymczasem Państwo powinno pomagać osobom niepełnosprawnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), zwanej dalej ,,ustawa p.p.s.a". Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. S. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 u.s.r., zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 noweli z dniem 1 stycznia 2013 r. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 u.s.r. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – M. S. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bezspornie, że skarżący jest synem M. S. legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. W jego sytuacji zachodzi zatem konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Sporny jest natomiast cel rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania takiej opieki. Organ odwoławczy uznał, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, która musi być powiązana z określonym celem - sprawowaniem opieki na osobą niepełnosprawną. W rozpatrywanej sprawie nie ma takiego związku, gdyż skarżący pracował do 31 października 2010 r., w okresie od 29 grudnia 2010 r. do 23 marca 2011 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w B., od marca do czerwca 2011 r. opiekował się matką, a od 1 lipca 2011 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Na obecnym etapie postępowania wnioskodawca, zdaniem organu odwoławczego, nie może zostać uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką skoro pozostaje bez pracy, a zatem nie może z takiej pracy zrezygnować. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy rozstrzygając sporną kwestię czy została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Dokonując takiej oceny skoncentrował się jedynie na ostatnim zatrudnieniu skarżącego w okresie od 7.06.2010 r. do 31.10.2010 r. i rzeczywiście stosunek pracy ustał z upływem czasu na który umowa została zawarta. W oparciu o materiał procesowy zgromadzony w sprawie wyprowadzić jednakże należy wniosek, że brak podjęcia przez skarżącego pracy po tym terminie, a mianowicie po 31.10.2010 r., mogło być wywołane stanem zdrowia jego matki, która bezspornie legitymowała się na stałe od 15.10.2010 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy fakt wynikający z dokumentu urzędowego (wyrok Sądu Rejonowego w K.) koresponduje z treścią skargi, że skarżący nie przedłużał umowy o pracę ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki, która potrzebowała coraz więcej opieki. Wskazać należy, że Sąd Rejonowy w Kielcach wyrokiem z dnia 14.06.2011 r. orzekł o znacznym stopniu niepełnosprawności M. S. na stałe od 15.10.2010 r. Tak ukształtowany stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądu, wskazuje na słuszność stanowiska skarżącego, że jego praca u ostatniego pracodawcy oraz rezygnacja z dalszego zatrudnienia, nie poszukiwanie pracy, nie korzystanie z prac interwencyjnych i ofert, była spowodowana pogarszającym się stanem zdrowia matki, wymagającej stałej opieki, co też potwierdziło orzeczenie dla M. S. o znacznym stopniu niepełnosprawności z dniem 15.10.2010 r. W tym stanie rzeczy wygaśnięcie stosunku zatrudnienia skarżącego z dniem 31.10.2010 r. uznać należy jako rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Powyższej oceny nie zmienia ustalony w sprawie bezsporny fakt, że skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako bezrobotny, co nastąpiło w okresie od 29.12. 2010 r. do 23.03. 2011 r. Wykazał tym co prawda zdolność do pracy, jednakże zrezygnował z tego statusu celem opiekowania się matką, uzyskując następnie od 1.07.2011 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na starych zasadach. W ocenie Sądu takie działanie skarżącego było nakierowane wyłącznie na sprawowanie opieki nad matką już po zakończeniu okresu zatrudnienia tj. po 31.10.2010 r., podczas gdy możliwość starania się o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powstała dopiero po 1 stycznia 2013 r. Rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia było zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie skarżącego, który tę opiekę ma sprawować. Pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącego, skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej opieki nastąpiło od 15.10.2010 r. Od tego dopiero momentu stała się ona osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżący w krótkim okresie od wystąpienia tej niepełnosprawności zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Na gruncie regulacji art. 16a ust. 1 u.s.r. wskazać należy, że dla spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel dla którego zatrudnienie ustaje. Musi tym samym istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. W niniejszej sprawie, co wyżej wykazał Sąd, taki związek zachodzi, a którego organ nie dostrzegł i błędnie ocenił. W przypadku skarżącego faktyczne sprawowanie takiej opieki, nie jest możliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, a to z kolei daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 16a ust. 1 u.s.r. do uznania, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia. Według Sądu nie jest przeszkodą do uznania rezygnacji z zatrudnienia to, że skarżący nie podjął ponownej próby rejestracji jako osoba bezrobotna i nie posiadał statusu takiej osoby w dniu składania wniosku – 28.05.2013 r. Nie ma potrzeby tworzenia fikcji, działań pozornych w sprawach wykazania rezygnacji z zatrudnienia. Ustawodawca wśród wymienionych w art. 16a ust. 8 u.s.r. szeregu okoliczności stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisu art. 16a ust. 1 u.s.r., którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. Organ odwoławczy ponownie dokona oceny stanu faktycznego sprawy według wskazań zawartych w niniejszym wyroku w zakresie czy skarżący spełnia sporną przesłankę do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikającą z art. 16a ust. 1 u.s.r. Zakwestionowanie stanowiska organu odwoławczego było spowodowane naruszeniem wynikającego z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy p.p.s.a.