II SA/Ke 875/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Ł. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie drogowym oraz regulaminu użytkowania Karty Miejskiej p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić Ł. S. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie § 32 ust. 2 statutu Miasta (Dz. Urz. Województwa z 2010r., Nr 87, poz. 672), art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r.- Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 47 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), ustalił i wprowadził do stosowania na terenie Gminy oraz na terenie gmin, które zawarły z Gminą porozumienia o utworzeniu wspólnej komunikacji miejskiej Regulamin przewozu osób w publicznym transporcie drogowym w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 1) oraz ustalił i wprowadził do stosowania na terenie Gminy oraz na terenie gmin, które zawarły z Gminą porozumienia o utworzeniu wspólnej komunikacji miejskiej Regulamin użytkowania Karty Miejskiej w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 2). Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Zarządu Transportu Miejskiego (§ 3). W załączniku Nr 1 do zarządzenia stanowiącym Regulamin określający warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy w komunikacji miejskiej (lokalnym transporcie zbiorowym) organizowanej przez Zarząd Transportu Miejskiego zawarto: w pkt I – Postanowienia ogólne, w pkt II - Zasady korzystania z usług komunikacji miejskiej, w pkt III - Zasady nabywania biletów i zakres uprawnień, wynikających z poszczególnych rodzajów biletów, w pkt IV - Zasady przeprowadzania kontroli biletów. Z kolei w załączniku Nr 2 do tego zarządzenia stanowiącym Regulamin użytkowania Karty Miejskiej określono warunki związane z użytkowaniem Karty Miejskiej, a w szczególności uzyskania e-karty (§ 2), zasad doładowywania e-karty (§ 3), opis funkcjonowania kasownika i kasowania e-karty (§ 4), zasad użytkowania e- karty ( § 5) oraz reklamacji e-karty ( § 6). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie wniósł Ł. S., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem: 1) załącznika nr 1 do zarządzenia – Rozdział I pkt 3; Rozdział II pkt 1.2; Rozdział II pkt 1.4; Rozdział II pkt 1.8; Rozdział II pkt 1.10; Rozdział II pkt 2; Rozdział IV pkt 8; Rozdział IV pkt 9; Rozdział IV pkt 11; 2) załącznika nr 2 - w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów wskazując m.in., że istnienie uregulowań prawnych w aktach o charakterze ustawowym prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta nie jest uprawniony do uregulowania wyszczególnionych zagadnień. Zakwestionowane przepisy są zatem niezgodne z istniejącymi przepisami zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. Ponadto regulacje ww. zarządzenia są we wskazanym w skardze zakresie wewnętrznie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie dotyczące regulaminu przewozu, wydanego przez Prezydenta Miasta na podstawie art. 4 ustawy Prawo przewozowe, w którym przewidziano możliwość wydawania regulaminów przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego, określających warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób. Gdyby regulamin przewozu został wydany przez przewoźnika, to nie budzi wątpliwości, że wniesiona w tym zakresie do sądu administracyjnego skarga byłaby niedopuszczalna. To samo należy odnieść do regulaminu wydanego przez Prezydenta Miasta. Nie do zaakceptowania, zdaniem organu, byłaby bowiem sytuacja, w której przy wydaniu na tej samej podstawie prawnej dwóch dokumentów, jeden podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a drugi takiej kontroli nie podlega. Wskazano przy tym, że regulaminy przewozu nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego. Niezależnie przez kogo regulacje te są wydawane, mają one charakter wzorca umownego i powinno się do nich stosować w drodze analogii przepisy o wzorcach umownych zawarte w Kodeksie cywilnym. W konsekwencji zaskarżone zarządzenie nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego organ zakwestionował naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez wydanie regulaminu przewozu, który jest w istocie instrukcją dla podróżnych korzystających z usług komunikacji miejskiej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ szczegółowo odniósł się do podniesionych przez Ł. S. zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie drogowym w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 1) oraz regulaminu użytkowania Karty Miejskiej w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 2). W ocenie Sądu skarga Ł. S., wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2013r.,poz. 594 ze zm.), na opisane wyżej zarządzenie podlegała odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei w świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola skargi wniesiona na zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Jak wynika z akt sprawy, skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (k. 7 i 8 akt sądowych). Skarżący złożył bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 10 sierpnia 2014r. (data wpływu do organu 11 sierpnia 2014r.). Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 1 września 2014r. Skarżący wniósł skargę w dniu 15 września 2014r., a zatem w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. W związku z powyższym w dalszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie czy skarga spełnia podstawowy warunek formalny tj. czy zaskarżone zarządzenie jest zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, poprzez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które takiego charakteru nie mają (por. wyrok NSA z 23.11.2005r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuprawnionym byłoby jednak przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd czyniłby bowiem w istocie bezprzedmiotowym zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio także w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) zawężenie dopuszczalności skarg tylko do aktów (uchwał, zarządzeń) w sprawach "z zakresu administracji publicznej" (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2012, do art. 3). Należy podkreślić, że organy gminy podejmują uchwały ( zarządzenia ) w różnorodnych sprawach i o zróżnicowanym charakterze prawnym, co oznacza, że istnieje grupa uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie intencją ograniczenia dopuszczalności skarg tylko do aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej było wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami działającymi przez swe organy w formie uchwał (zarządzeń), a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikająca z art. 2 § 1 K.p.c. powinny należeć do właściwości sądów powszechnych ( por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). W tym miejscu jedynie ubocznie godzi się zauważyć, że w świetle art. 20 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) przez sprawy z zakresu administracji publicznej, należało rozumieć wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy wymaga rozważenia kwestia kwalifikowania do kategorii "spraw z zakresu administracji publicznej" aktu organu wykonawczego gminy (zarządzenia Prezydenta) podjętego w sprawie ustalenia regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym oraz regulaminu użytkowania karty miejskiej. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 32 ust. 2 statutu Miasta (Dz. Urz. Województwa z 2010r.,Nr 87, poz. 672), art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r.- Prawo przewozowe ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 47 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie drogowym ( Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r.- Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.) przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r., nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz. 1368), mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), mylnie powoływanej w zaskarżonym zarządzeniu jako ustawa o publicznym transporcie drogowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy użyte w ustawie określenie "przewoźnik" oznacza przedsiębiorcę uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym - na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 tej ustawy określone zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy – wójt, burmistrz albo prezydent. Stosownie zaś do art. 8 tej ustawy do zadań organizatora należy organizowanie publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 47 tej ustawy w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zaskarżonego zarządzenia nie sposób zakwalifikować do aktów podjętych w "sprawie z zakresu administracji publicznej". W obecnym stanie prawnym regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, którego częścią jest regulamin użytkowania Karty Miejskiej (powiązany przedmiotowo z regulaminem przewozu), należy zakwalifikować do kategorii wzorca umownego w rozumieniu art. 384 i następne K. c. Jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. D. Ambroziak, Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo przewozowe, LEX Omega 45/2014r. i powołane tam piśmiennictwo) regulamin może wydawać każdy przedsiębiorca, a prawo nie dzieli regulaminów na wydawane przez podmioty ustawowo do tego upoważnione i regulaminy wydawane przez inne podmioty. Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012r., sygn. akt III SA/Wr 163/12, LEX nr 1391956), że regulamin wydawany przez przewoźnika, czy też przez organizatora publicznego transportu zbiorowego, ma charakter wzorca umownego. Do regulaminu wydawanego przez ten ostatni podmiot przepisy kodeksu cywilnego o wzorcach umownych powinny być stosowane per analogiam. Zgodnie bowiem z art. 384 § 1 K.c. ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzór umowy, regulamin, wiąże drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy. W razie gdy posługiwanie się wzorcem jest w stosunkach danego rodzaju zwyczajowo przyjęte, wiąże on także wtedy, gdy druga strona mogła się z łatwością dowiedzieć o jego treści. Nie dotyczy to jednak umów zawieranych z udziałem konsumentów, z wyjątkiem umów powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego ( § 2 ). W doktrynie wskazuje się (por. A. Rzetecka-Gil, [w:] Komentarz do art. 384 K.c., LEX 2011, i powołane tam piśmiennictwo), że pod pojęciem wzorca umownego (ogólnych warunków umów, formularzy umów, regulaminów, taryf, instrukcji) rozumie się przygotowane z góry przez proponenta, przed zawarciem umowy, postanowienia kształtujące treść stosunku prawnego wiążącego strony. Termin "wzorzec" oznacza, że chodzi tu o propozycje postanowień składających się na treść stosunku prawnego, przeznaczone do masowego stosowania przez tego, kto je ustalił. W konsekwencji nie zawierają postanowień, które określają indywidualnie drugą stronę lub precyzują przedmiot umowy. Wzorce to klauzule, opracowane przed zawarciem umowy i wprowadzone do stosunku prawnego przez jedną ze stron w ten sposób, że druga strona (adherent) nie ma wpływu na ich treść; dodatkowo są zwykle opracowywane w oderwaniu od konkretnego stosunku umownego i w sposób jednolity określają treść przyszłych umów. Wzmocnieniem stanowiska, że tego typu akty nie podlegają kontroli sądów administracyjnych jest wskazywana już powyżej okoliczność, że regulaminy przewozu mogą być wydawane przez organizatora publicznego transportu zbiorowego lub przez przewoźnika. Zatem wydanie regulaminu, na podstawie tego samego ustawowego upoważnienia do ich wydawania, przez różne podmioty, z punktu widzenia podmiotu wydającego regulamin, prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu w ocenie tego typu aktów przez sądy powszechne i sądy administracyjne (regulamin wydany przez przewoźnika nie podlegałby kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 P.p.s.a). Końcowo należy zauważyć, że to właśnie na rzecz sądów powszechnych (a nie sądów administracyjnych) ustrojodawca ustanowił swoiste domniemanie kompetencji. W myśl bowiem art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. W tym stanie rzeczy Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu "w sprawie z zakresu administracji publicznej", a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. .