II SA/Ke 88/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. Z. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. S., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi W. K. gm. M. w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr ewid.[...] i nr ewid.[...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił, że na skutek wniosku D. S. i M. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister") decyzją z [...] maja 2017 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1979 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W. K., Grzymałków i części wsi B. oraz części wsi S. w gminie M., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi W. K. w gminie M., oznaczonych jako działki nr ewid.[...] i nr ewid.[...] w zakresie naruszenia przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. W ocenie Ministra decyzja z [...] listopada 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3 poz. 13 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", który uzależnia poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami od zgody ich właściciela. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek T. Z., Minister decyzją z 5 lipca 2021 r. znak: [...] 2017, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2017 r. znak: [...] Po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 1979 r., pozostała w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1979 r. znak: [...] o podjęciu postępowania scaleniowego obejmującego grunty wsi W. K., G. i części wsi B. oraz części wsi S. w gminie M., w tym grunty położone we wsi W. K. oznaczone jako działki nr ewid.[...] i nr ewid.[...] Wobec tego Starosta [...], który zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1912) jest obecnie właściwy w sprawach dotyczących scalania gruntów, podjął postępowanie w celu rozstrzygnięcia sprawy w odniesieniu do gruntów położonych we wsi W. K. oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w zakresie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. W wyniku powyższego organ pierwszej instancji decyzją z 30 listopada 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia ww. gruntów, wskazując na brak wniosku właścicieli działki nr ewid.[...] o objęcie gruntów zabudowanych scaleniem. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Wojewoda stwierdził, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Stwierdzając nieważność decyzji z 26 listopada 1979 r. Minister kierował się zatem przepisami ww. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3 poz. 13 ze zm.), w oparciu o które została wydana ta decyzja. Zdaniem Wojewody, rozpatrując sprawę ponownie, tj. po stwierdzeniu nieważności dotychczasowej decyzji organ prowadzący postępowanie winien zaś wziąć pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania nowej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 2 ust. 1-3a ww. ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Kieleckiego - wynika, że zgoda na objęcie gruntów zabudowanych scaleniem nie jest obecnie wymagana. Zgoda taka jest wymagana jedynie w przypadku wydzielenia gruntów zabudowanych w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia. Przypadek ten nie zachodzi w niniejszej sprawie, która dotyczy zmiany granic nieruchomości zabudowanych. Zgodnie z art. 2 ust. 3a ustawy, zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z tej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Wojewoda podkreślił zatem, że brak zgody właścicieli działki nr ewid.[...] na objęcie gruntów zabudowanych scaleniem nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Starostę Kieleckiego w sprawie scalenia gruntów położonych we wsi W. K. oznaczonych jako działki nr ewid.[...] i nr ewid.[...] w zakresie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. Reasumując Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego na nowo, w tym opracowania nowego projektu scalenia ww. gruntów. Dodał, że dokonanie powyższego w postępowaniu odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. T. Z. w sprzeciwie wywiedzionym od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym ponownie rozpoznając sprawę po stwierdzeniu nieważności dotychczasowej decyzji, Starosta [...] winien wziąć pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania nowej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i podniosła w szczególności, że skoro w myśl obowiązujących przepisów o scalaniu i wymianie gruntów nie jest wymagana zgoda właściciela na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych, to Minister wydając decyzję w dacie obowiązywania tego przepisu, winien uznać, że brak zgody nie jest powodem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1979 r. Tymczasem, Minister uznał brak wniosku właściciela gruntu zabudowanego jako rażące naruszenie prawa i stwierdził nieważność dotychczasowej decyzji. Skarżąca wskazała, że Starosta [...], oceniając, czy istnieją ustawowe warunki umożliwiające kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania scaleniowego w stosunku do spornych działek, poinformował strony, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy niezbędne jest uzyskanie zgody właściciela na objęcie gruntów zabudowanych scaleniem, zaś w razie nieuzyskania takiej zgody postępowanie będzie podlegało umorzeniu. Jak podkreśliła strona skarżąca, ani ona ani jej siostra E. M. nie wyraziły zgody na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych na działce nr ewid.[...], którą to działkę otrzymały na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. A [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r. od matki M. K.. Wobec tego Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia spornych gruntów, uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Skarżąca zaoponowała stanowisku, że brak zgody na objęcie gruntów zabudowanych scaleniem na działce nr ewid.[...] wyrażony na piśmie nie jest dokumentem w sprawie, w przeciwieństwie do przepisów ustawy z 24 stycznia 1968r. (Dz. U. Nr 3, poz.13), podczas gdy to właśnie brak takiego wniosku był podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z 26 listopada 1979 r. Strona wskazała, że prawodawca ustawą z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U.2013, poz.1157), która weszła w życie w 16 października 2013 r., wprowadził przepis przejściowy w art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowań scaleniowych i wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wprawdzie ustawa ta zmieniła brzmienie m.in. art. 2 ust. 3, ale w dotychczasowym jego brzmieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, zezwolił na stosowanie art. 2 ust. 3 ustawy zmienianej, zgodnie z którym grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Zdaniem skarżącej, z przepisu tego wynika, że prowadzenie postępowania scaleniowego uzależnione jest od wniosku właściciela gruntów. W ocenie skarżącej, skoro postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu jeszcze w 1979 r., a na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z 26 listopada 1979 r. nie zostało ukończone do 16 października 2013 r., a więc do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to kontynuowanie wszczętego postępowania scaleniowego przez Starostę Kieleckiego zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy było jak najbardziej zasadne. Wojewoda nieprawidłowo zatem zalecił przeprowadzenie postępowania scaleniowego od nowa, w tym opracowania nowego projektu scalenia bez uwzględnienia zgody skarżącej i jej siostry na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych. Skarżąca zarzuciła, że właściciel gruntów zabudowanych w trakcie postępowania scaleniowego przestaje być właścicielem tego gruntu, a w jego imieniu działa określony przepis prawa. Opracowanie nowego projektu scalenia w odniesieniu do spornych gruntów wymaga wykonania wielu czynności scaleniowych, m. in. zmiany granic, wydzielenia na nowo gruntów. Zmiany te zaś mogą pogłębić konflikt rodzinny, międzysąsiedzki, a nawet zakończyć się odebraniem prawa własności danej nieruchomości w części lub całości. Wnosząca sprzeciw podkreśliła, że na ponowne postępowanie scaleniowe ona i jej siostra nie wyrażają zgody. W zakresie naruszenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i nr ewid.[...] skarżąca wyjaśniła, że jej matce M. K. w wyniku scalenia przeprowadzonego w 1979 r. do działki ewid. nr [...] (przed scaleniem) przyłączono część działki, której właścicielką była jej siostra [...] Domagała, nr [...] i utworzono działkę nr ewid.[...] po scaleniu. Na terenie gruntu rolnego, a nie gruntu zabudowanego, zaprojektowano granicę z załamaniem i oznaczono znakami granicznymi. Skarżąca wskazała, że gdyby część działki nr [...] (przed scaleniem) nie została przyłączona za utratę działek nr [...], [...] jej matki, to nie zachodziłaby konieczność zmiany granicy w obrębie gruntów rolnych niezabudowanych. Do gruntów zabudowanych nie została zaś przyłączona żadna działka, a granica pozostała taka jak przed scaleniem. Nadto uczestniczki scalenia z 1979 r. nie wniosły do protokołu scalenia żadnych uwag i zastrzeżeń co do przebiegu granicy przydzielonych gruntów zamiennych i projektu scalenia. Końcowo skarżąca dodała, że każda strona postępowania powinna mieć zapewnione pełne zaufanie do organów administracyjnych, stosowanie zasady legalizmu, ochrony praw nabytych, a przede wszystkim zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się zatem do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W kontrolowanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi W. K. gm. M. w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr ewid.[...] i nr ewid.[...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2021 r., poz. 1912) oraz art. 61 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Negatywne przesłanki prowadzenia postępowania scaleniowego, które dostrzegł organ pierwszej instancji i które stały się podstawą zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wymienione są w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r. (Dz. U. z 2003r., nr 178, poz. 1749 ze zm.), dalej "ustawa o scalaniu". Starosta [...], stosując przepisy ustawy o scalaniu w brzmieniu sprzed dnia 15 października 2013r. stwierdził konieczność zbadania, czy właściciele działek, których dotyczy sprawa, wyrazili zgodę na objęcie ich gruntów pod zabudowaniami scaleniem. Z powodu braku takiej zgody ze strony współwłaścicieli działki nr ewid.[...], organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w ww. zakresie. Organ odwoławczy takiej oceny prawnej Starosty [...] nie podzielił, stwierdzając konieczność stosowania ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, czyli w brzmieniu obowiązującym po 15 października 2013 r. Organ drugiej instancji pominął jednak przy rozstrzyganiu sprawy treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), która weszła w życie 16 października 2013 r. i zmieniła brzmienie m. in. art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu. Zgodnie ze wspomnianym art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań scaleniowych i wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu jeszcze w 1979 r. (decyzją z [...] maja 1979 r.). Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r. zatwierdzającej projekt scalenia między innymi gruntów objętych zaskarżoną decyzją, które to stwierdzenie nastąpiło decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2017 r. utrzymaną w mocy decyzją ostateczną tego samego Ministra z [...] lipca 2021 r., postępowanie to nie zostało zakończone do [...] października 2013 r., a więc do dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (zob. wyrok WSA w Kielcach z 11 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Ke 757/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów zastosowanie w tej sprawie powinny mieć przepisy ustawy o scalaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r, co skutkuje oceną, że uchylenie decyzji Starosty [...] przez Wojewodę z podanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powodów było niezasadne. Reżim prawny, w oparciu o który rozstrzygał organ pierwszej instancji był prawidłowy, dlatego przesłanką uchylenia decyzji tego organu przez Wojewodę nie może być konieczność przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego i wydania decyzji z zastosowaniem przepisów obowiązujących w dacie wydania nowej decyzji, czyli przepisów (w tym art. 2 ustawy o scalaniu) w brzmieniu obowiązującym po 15 października 2013 r. Z tych przyczyn, Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja kasacyjna wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., skoro nie można podzielić argumentacji Wojewody, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, na które wskazał organ odwoławczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji uwzględni powyższą ocenę prawną. Wobec powyższego, na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a., na które to koszty składał się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.