II SA/Ke 883/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2015r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r., znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 6 lipca 2015 r., znak: [...], nakazującą S. K. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego w kształcie litery L o wymiarach w rzucie: 13,30 x 4,15 m + 4,60 x 2 m, znajdującego się na działce nr ewid. 250/1 w W., gm. C. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2014 r. pracownicy PINB stwierdzili zrealizowanie na ww. działce opisanego wyżej budynku. Budynek jest murowany, parterowy z poddaszem gospodarczym, z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej pokrytym dachówką. Uczestniczący w kontroli S. K. oświadczył, że jest inwestorem przedmiotowego obiektu, który zrealizował w 2011r. bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynku i zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 2015 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestora pouczono, że niezastosowanie się do nałożonego obowiązku poskutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Ponieważ inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 lipca 2015r. , powołując w podstawie prawnej m.in. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., podnosząc, że pod koniec terminu do przedłożenia żądanych dokumentów przebywał poza granicami kraju. Podał, iż podjął działania na rzecz pozyskania przedmiotowych dokumentów i zadeklarował chęć legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy, powołując się na regulacje art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego, stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy wymagał uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor takiej decyzji nie uzyskał, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego. Organ I instancji umożliwił inwestorowi legalizację samowoli budowlanej, lecz inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W konsekwencji organ I instancji zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki, stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że obecnie nie jest już możliwa legalizacja przedmiotowego budynku wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Decyzja wydawana w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego ma bowiem charakter decyzji związanej, kiedy to stwierdzenie niewykonania w terminie obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, S. K. podniósł, że w terminie do przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów przebywał poza granicami kraju. Jako przeszkodę podał ponadto trudną sytuację rodzinną (rozwód). Wskazał, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej z usługami podstawowymi. Samowolnie zrealizowana inwestycja nie narusza więc przepisów o planowaniu przestrzennym, a jej lokalizacja nie jest sprzeczna z warunkami technicznymi. Budynek został wykonany z materiałów atestowanych, jest obiektem o prostej konstrukcji. Jego rozbiórka stanowić będzie dla skarżącego stratę materialną a Państwu nie przysporzy korzyści. Skarżący podtrzymał chęć legalizacji samowoli budowlanej i gotowość poniesienia stosownych kosztów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015r. – do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015r., które prawidłowo zastosowały organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- dalej jako ustawa Prawo budowlane), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono z kolei enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, które w niniejszej sprawie były bezsporne, i których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy, o wymiarach w rzucie: 13,30 x 4,15 m + 4,60 x 2 m, nie należy do obiektów objętych regulacją art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Realizacja takiej inwestycji wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Powierzchnia zabudowy budynku zrealizowanego w niniejszej sprawie wynosi 60,24 m², co oznacza, że inwestor nie mógł skorzystać z przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Także na podstawie aktualnie obowiązującego (od 28 czerwca 2015r.) brzmienia art.29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor nie miałby podstaw do budowy tego budynku o w/w powierzchni zabudowy bez pozwolenia na budowę, ponieważ przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Bezsporne jest, że skarżący realizując przedmiotowy obiekt nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustawa Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. W niniejszej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zainicjował tryb wskazany w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego umożliwiając skarżącemu, jako inwestorowi legalizację zrealizowanego samowolnie obiektu. Najpierw postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2015 r. wskazanych w nim dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Bezsporne jest, że inwestor nie wykonał orzeczonego obowiązku, nie wnosił też o przedłużenie terminu wyznaczonego przez organ. Inwestor zignorował zatem możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodności z prawem, mimo pouczenia go w treści ww. postanowienia o materialnoprawnych konsekwencjach niewykonania obowiązku w terminie. Niewątpliwie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora i nie ma on obowiązku skorzystania z tej procedury, ale w takim przypadku musi liczyć się ze skutkami zaniechania w tym zakresie, wynikającymi z przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku niewykonania obowiązków orzeczonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego pozbawiony zostaje legalnej możliwości kontynuowania postępowania legalizacyjnego na następnym etapie, o którym mowa w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego i nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne, a żaden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji odpowiadającej hipotezie tej normy. Należy podkreslić, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 cyt. ustawy nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił właściwemu organowi wyboru, co do treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1757/10). W rozpoznawanej sprawie inwestor miał dokładnie pół roku na przedłożenie koniecznych dokumentów (postanowienie z dnia 29 grudnia 2014 r. odebrał w dniu 31 grudnia 2014 r.). Nie ulega więc wątpliwości, że miał odpowiednio dużo czasu, nawet biorąc pod uwagę przeszkody natury rodzinnej i zawodowej, na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek jego aktywności w tym kierunku. W szczególności nie zwrócił się o wydłużenie terminu, nie sygnalizował organowi nadzoru budowlanego, że ma trudności w uzyskaniu żądanych dokumentów. Dopiero w odwołaniu wystąpił o dodatkowy czas na zgromadzenie potrzebnych dokumentów. Żadnych jednak dokumentów na dzień orzekania przez organ II instancji nie przedłożył. Poinformował jedynie, że dysponuje zaświadczeniem z Urzędu Gminy i Miasta C., z którego wynika, że działka nr 250/1 w W., zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej z usługami podstawowymi. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.