II SA/Ke 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: v, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania G. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Busku-Zdroju z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji własnej z dnia 28 sierpnia 2015 r., znak: [...], nakazującej G. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 8,30 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w G., gm. Wiślica. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ŚWINB w Kielcach utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję PINB w Busku-Zdroju z dnia 28 sierpnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ke 901/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. S. na powyższe rozstrzygnięcie. W piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. G. S. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 28 sierpnia 2015 r., przeprowadzenie oględzin i natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w czerwcu 2017 r. dokonał przebudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki w ten sposób, że zaadoptował go na wiatę, mającą tylko dwie murowane ściany zewnętrzne. W związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb") obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., która umożliwia budowę wiaty o pow. do 50 m² bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stwierdził, że decyzja rozbiórkowa stała się bezprzedmiotowa. Podniósł, że ww. decyzję należy wygasić również ze względu na interes inwestora, a obecnie istniejący stan zabudowy nie jest sprzeczny z interesem E. B. (nie ogranicza zabudowy działki sąsiedniej). Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 sierpnia 2017 r., powołując w podstawie prawnej art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. W odwołaniu G. S. zarzucił tej decyzji naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie oględzin, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Wskazał nadto na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 48 ust. 1 uPb. W dniu 6 listopada 2017 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę, w toku której ustalili, że w budynku gospodarczym na działce nr [...] w G. zdemontowano wrota oraz ścianę zachodnią, a także wykonano 5 drewnianych słupów przy ścianie wschodniej podpierających płatew drewnianą, podpierającą krokwie. Słupy oparto na fundamentach istniejących w trakcie budowy budynku. Ustalenia powyższe potwierdził do protokołu kontroli inwestor. Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, na wstępie wskazał, że badając decyzję pod kątem wystąpienia przesłanek jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa konieczne jest najpierw sprawdzenie, czy ma miejsce bezprzedmiotowość decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, zmiana okoliczności faktycznych sprawy poprzez usunięcie ściany zachodniej (frontowej), zamontowanie dodatkowych słupów nośnych i tym samym przekształcenie przedmiotowego budynku w wiatę nie spowodowało bezprzedmiotowości decyzji o rozbiórce z dnia 28 sierpnia 2015 r. Obecnie wybudowanie wiaty o pow. zabudowy do 50 m², po spełnieniu przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 2c uPb zwolnione jest co prawda z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, ale sprawa przedmiotowego budynku została już przesądzona decyzją PINB z dnia 28 sierpnia 2015 r., decyzją ŚWINB z dnia 6 września 2016 r. oraz wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2017 r. Obowiązek jest wymagalny, a późniejsze przekształcenie budynku w wiatę nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego samowolnej budowy. Organ stwierdził, że przeprowadzone przez wnioskodawcę roboty budowlane należy uznać za częściową rozbiórkę budynku, przebudowę, w wyniku której nastąpiła zmiana parametrów użytkowych obiektu. Nie można więc mówić o bezprzedmiotowości decyzji, ustaniu prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji rozbiórkowej. Nadal bowiem istnieje budynek będący efektem samowoli budowlanej, podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, czy też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Zmiana przepisów uPb dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. nie przewiduje możliwości wygaszania decyzji w stosunku do obiektów budowlanych, które uległy przekształceniu (przebudowie), w wyniku której powstały obiekty niewymagające ingerencji organów nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia wyłącznie interesu inwestora. Uwzględnić bowiem należy również interes właścicielki działki sąsiedniej, E. B. Podsumowując organ stwierdził, że przedmiotem decyzji rozbiórkowej jest budynek, który nadal istnieje, nie został rozebrany, a jego przekształcenie w wiatę ma na celu obejście prawa poprzez uniknięcie wykonania nałożonego obowiązku. W kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 28 sierpnia 2015 r. wyjaśniono, że w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji niemożliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu głównym (zwykłym). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w Busku-Zdroju z dnia 28 sierpnia 2015 r., w sytuacji gdy stała się ona bezprzedmiotowa, ponieważ budynek objęty nakazem rozbiórki został przekształcony w wiatę, nie wymagającą obecnie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym i strony; 2) art. 6 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kpa; 3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji: 4) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c i a contrario art. 30 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez uznanie, że rozbiórce powinny podlegać również wiaty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na poglądy wyrażane w literaturze, wskazał, że jednym z czynników powodujących bezprzedmiotowość decyzji może być zmiana w stanie faktycznym sprawy, który był przesłanką wydania decyzji (np. wpisanie do rejestru zabytków budynku, co do którego wydano decyzję o rozbiórce). Zmiana stanu faktycznego polegająca na przekształceniu budynku gospodarczego w wiatę, zaistniała po wydaniu decyzji rozbiórkowej, musi więc powodować bezprzedmiotowość tej decyzji. Zdaniem skarżącego przekształcenie budynku w wiatę oznacza, że de facto przestał istnieć budynek, co do którego prowadzono postępowanie w sprawie rozbiórki, tj. budynek, do którego mógłby mieć zastosowanie art. 48 ust. 1 uPb. Dalej skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia, dlaczego na przeszkodzie uwzględnieniu przedmiotowego wniosku stoi interes E. B. Podniósł, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości jest więc zawsze niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego. Jeśli zaś chodzi o interes E. B., skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt sąsiaduje z jej gnojowiskiem, co oznacza, że nie ogranicza zabudowy jej działki. Wykonanie obowiązku rozbiórki tylko po to by odbudować w tym samym miejscu inny obiekt, wiatę o zbliżonej kubaturze i wymiarach, nie jest zaś celowe, pozostaje w sprzeczności z interesem strony i interesem społeczno-gospodarczym. Zdaniem skarżącego przekształcenie budynku w wiatę nie stanowi obejścia prawa i ma swoją podstawę ustawową w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Na poparcie zawartych w skardze zarzutów jej autor przywołał stosowne poglądy doktryny i orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że E. B. była inicjatorką całego postępowania administracyjnego, a po wydaniu wyroku przez Sąd, w piśmie z dnia 12 maja 2017 r., zażądała wyegzekwowania rozbiórki. Wyjaśnił przy tym, że powodem odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w z dnia 28 sierpnia 2015 r. nie był interes strony, a brak bezprzedmiotowości decyzji. Nakaz rozbiórki został wydany na cały budynek gospodarczy, a nie tylko na jedną ze ścian, stąd obowiązek jest wciąż wymagalny. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2018 r. uczestniczka E. B.podniosła, że przedmiotowy obiekt nie jest wolnostojący, co samo w sobie determinuje jego rozbiórkę. W obiekcie tym, zakotwiczonym w jej dwóch budynkach, inwentarskim i składowo-magazynowym, doszło do pęknięcia ściany wschodniej i zapadania się dachu w części środkowej, co oznacza stan zagrażający zdrowiu, życiu i mieniu. Na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. pełnomocnik uczestniczki wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że przedmiotowa wiata nie zagraża budynkom uczestniczki, ponieważ jest w dobrym stanie technicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja PINB w Busku-Zdroju z dnia 28 sierpnia 2015 r. – utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 6 września 2016 r., skontrolowaną następnie przez tut. Sąd w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. – nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 8,30 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w Gorysławicach, gm. Wiślica, nie została wykonana. Zamiast wykonać obowiązek orzeczony w ww. decyzji PINB, skarżący dokonał przebudowy przedmiotowego obiektu adoptując go na wiatę, mającą tylko dwie murowane ściany zewnętrzne. Następnie, powołując się na zmianę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "uPb", obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., która umożliwia budowę wiaty o pow. do 50 m² bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB jako bezprzedmiotowej. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy więc uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a przy tym jej eliminacja leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Innymi słowy, instytucja wygaśnięcia decyzji ma funkcję porządkującą, wyrażającą się we wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, ponieważ przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Jej istniejąca bezprzedmiotowość, podlegająca stwierdzeniu, wynika z jej prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2016 r., sygn. II OSK 483/15). Badając kwestię bezprzedmiotowości decyzji wskazać należy, że przedmiot stosunku administracyjnoprawnego obejmuje podstawę faktyczną i podstawę prawną, w oparciu o którą organ wyznacza decyzją administracyjną sytuację prawną określonego podmiotu. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Późniejsza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Wynika to z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek dotyczy zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (np. przestaje istnieć przedmiot uprawnień lub obowiązku, czy też podmiot, którego dotyczyła decyzja). Również zmiana podstawy prawnej lub jej uchylenie nie ma wpływu na stosunki prawne już ukształtowane. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że również w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia lub nałożenia obowiązku, nie jest dopuszczalne wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Taki skutek może wystąpić tylko wyjątkowo i jego zaistnienie uzależnione jest od wprowadzenia do systemu prawnego przepisu, który nakazuje, by zmiana stanu prawnego pociągała za sobą taki skutek, tj. by ostateczne decyzje administracyjne podlegały wzruszeniu i orzeczona została ich bezprzedmiotowość (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2010 r. sygn. I OSK 541/10; z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11; z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 22/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przebudowa obiektu budowlanego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, na obiekt zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej. O ile bowiem strona może zrezygnować z realizacji uprawnienia, którym zgodnie z zasadą rozporządzalności dysponuje, o tyle realizacja obowiązku takiej cechy nie posiada i jest obwarowana przymusem państwowym. W niniejszej sprawie sytuacja skarżącego jako osoby, która rozpoczęła i prowadziła budowę wbrew przepisom prawa, została prawnie ukształtowana ostatecznym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego. Kwestia ta nie może podlegać ponownemu badaniu przez pryzmat przesłanek art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, mając na uwadze poszanowanie norm prawnych, obligowało skarżącego do podjęcia niezwłocznie odpowiednich działań w celu realizacji nakazanego obowiązku. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004 r. s. 764-765). Nie sposób więc stwierdzić, że w sprawie niniejszej taka bezprzedmiotowość zaistniała. Istnieje bowiem podmiot, na który nałożono nakaz rozbiórki, istnieje też przedmiot decyzji, tzn. budynek gospodarczy o wym. 8,30 x 5,00 m, który skarżący powinien rozebrać. Zastrzec przy tym trzeba, że przekształcenie rzeczy, o którym mowa wyżej, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. W ocenie Sądu, usunięcie ściany zachodniej (frontowej), zamontowanie dodatkowych słupów nośnych i tym samym przekształcenie przedmiotowego budynku w wiatę można więc jedynie traktować jako częściowe wykonanie nakazu rozbiórki, nie zaś ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji rozbiórkowej. Obowiązek rozbiórki dotyczył całości obiektu, a nie tylko jego części w celu spełnienia wymagań przepisów prawa budowlanego. To, że aktualnie przedmiotowy obiekt może uchodzić za wiatę, a nie budynek gospodarczy, nie zmienia faktu, że jest to ten sam obiekt budowlany. Za rozbiórkę wybudowanego w danym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany. W żadnym zaś wypadku nie można za rozbiórkę uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt. Dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie ma charakteru przywrócenia porządku prawnego do poprzedniego stanu, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1764/07). Brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji czyni natomiast zbędnym odnoszenie się do kwestii zaistnienia w sprawie uzupełniającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tj. ustalenia, że za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny i interes strony. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.