II SA/Ke 910/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] nakazującej ww. rozbiórkę kotłowni o wymiarach 5,45m x 2,35m dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony południowo-wschodniej przez inwestora, T. K. na działce zlokalizowanej w [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa nakazał T. K. rozbiórkę pomieszczenia kotłowni o łącznych wymiarach 4,80m x 2,06m plus 2,64m x 1,70m dobudowanego do budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu Inspektor podał, że na skutek pisma H. K. z 26 czerwca 2012 r. w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] przez współwłaściciela tej nieruchomości - T. K., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził w dniu 4 września 2012 r. oględziny, podczas których ustalono, że przy istniejącym budynku mieszkalnym od strony południowo-wschodniej zlokalizowany jest budynek o wymiarach 5,45 x 2,35m, o konstrukcji murowanej, z dachem konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową. Budynek od strony północnej posiada ścianę wspólną z istniejącym budynkiem mieszkalnym na długości około 3,80m. W dniu oględzin nie były prowadzone roboty budowlane, budynek użytkowany jest jako kotłownia. W pomieszczeniu zainstalowany jest kocioł grzewczy o mocy 45 kW na paliwo stałe wraz z osprzętem, przy ścianie zachodniej usytuowany jest przewód dymowy systemowy, w ścianie tej znajduje się też kratka wentylacyjna. Komunikacja zapewniona jest przez drzwi płycinowe o wymiarach 80 x 200, usytuowane w ścianie wspólnej z budynkiem mieszkalnym i przez piwnice tego budynku. Stwierdzono brak nawiewu. Podczas oględzin T. K. oświadczył, że na budowę budynku dokonał zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w J. w dniu 16 czerwca 2010 r., na które nie został wniesiony sprzeciw. Organ wskazał, iż zgłoszenie z 16 czerwca 2010 r. dotyczyło budowy budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,82m x 4,69m (rozpiętości konstrukcyjnej 4,30m) na działce położonej w [...], przeznaczonego na przechowywanie drobnego sprzętu ogrodniczego i porządkowego. W zgłoszeniu tym określono, że budynek będzie od strony południowej oraz zachodniej przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale będzie posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z budynkiem istniejącym. Do zgłoszenia dołączony jest szkic sytuacyjny z opisem technicznym projektowanej budowy budynku gospodarczego, z którego wynika, że pomiędzy ścianą budynku mieszkalnego, a ścianą budynku gospodarczego inwestor winien wykonać dylatację grubości 3 cm, a w ścianie wschodniej winny być usytuowane drzwi wejściowe i okno. Postanowieniem z 31 października 2012 r. PINB w J., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego o kotłownię oraz nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2013r. stosownych dokumentów. Decyzją z 2 kwietnia 2013 r. organ I instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony południowo-wschodniej. Podczas oględzin uzupełniających PINB ustalił, że budynek posiada ścianę od strony zachodniej o długości 2,18m, od strony południowej ścianę o długości 5,48m, a od strony wschodniej istnieje ściana o długości 2,37m z otworem okiennym. Natomiast ściana od strony północnej na długości 2,64m jest ścianą istniejącego budynku mieszkalnego, w której inwestor wykonał otwór drzwiowy, aby połączyć piwnice budynku mieszkalnego z wykonanym pomieszczeniem - kotłownią. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że wewnątrz tego pomieszczenia, w narożniku północno-wschodnim, inwestor wykonał ściany o długości 145cm i około 165 cm stanowiące, według oświadczenia, podpory dachu. Nad całością budynku wykonany jest dach o wymiarach 4,1m x 5,70m. Od strony zachodniej pogrubiona została istniejąca ściana budynku mieszkalnego na długości 170 cm. Na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik graficzny do protokołu z oględzin, organ I instancji zaznaczył ściany, które zostały wykonane przez inwestora oraz ściany istniejące budynku mieszkalnego. Obecny podczas oględzin T. K. oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do dokonanych pomiarów. Ponadto oświadczył, że wykonał płytę betonową pod całym budynkiem i według niego jest to płyta fundamentowa. Oświadczył też, że ściana o długości 2,64m jest w poziomie posadzki ścianą budynku mieszkalnego natomiast od góry na spoczniku i biegu wykonana jest ścianka pod strop - o grubości około 24cm. Ściana o długości 1,45m jest ścianą budynku mieszkalnego pogrubiona od wewnątrz ścianką w celu oparcia stropu. H. K. oświadczył, że nie został dopuszczony przez inwestora do uczestnictwa w oględzinach wewnątrz kotłowni, w związku z czym zakwestionował fakt wybudowania ścianek przy ścianach wschodniej i północnej, oraz wskazał, że część o wymiarach 1,66m x 1,45m to były schody z podestem do wejścia do budynku, które zostały obudowane cienką ścianką. Stwierdził ponadto, że T. K. wykonał drzwi do pomieszczenia kotłowni w ścianie północnej, których wcześniej nie było. Jego zdaniem wykonane pomieszczenie nie jest budynkiem gospodarczym, tylko rozbudową budynku mieszkalnego o kotłownię dodatkową, która jest zbędna. W odwołaniu od decyzji z 2 kwietnia 2013 r. T. K. wniósł o uchylenie jej oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z 31 października 2012 r. zarzucając błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że budynek gospodarczy nie jest budynkiem wolno stojącym i że ma "ścianę wspólną" z budynkiem mieszkalnym oraz, że jego wymiary wynoszą 5,45 x 2,35m, podczas gdy rzeczywiste wymiary budynku mieszkalnego wynoszą 5,45 x 3,82 m, a także, iż dokonane odstępstwa w budynku gospodarczym stanowią znamiona samowoli budowlanej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że są to jedynie nieistotne naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem. Podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia, wobec którego Starosta nie zgłosił sprzeciwu i spełnia on parametry przewidziane przez ustawę (jest budynkiem wolno stojącym, parterowym, o powierzchni zabudowy do 25 m2), zaś ewentualne odstępstwa od szkicu są odstępstwami nieistotnymi, które nie mieszczą się w definicji samowoli budowlanej. Skarżący stwierdził, że koniecznym jest ustalenie, które z wykonanych robót budowlanych było odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, jakie to były odstępstwa, tj. istotne, czy też nieistotne. Dopiero na podstawie tak dokonanych ustaleń zarówno faktycznych jak i prawnych można było do wykonanych robót budowlanych zastosować właściwą procedurę z Prawa budowlanego: legalizacyjną bądź naprawczą. Wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania budynku również nie daje podstawy do zastosowania czynności przewidzianych w art. 48 ust.2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i w tym zakresie organ winien był ewentualnie wdrożyć procedurę przewidzianą w art. 71 a ustawy - Prawo budowlane. Nadmienił, iż chciałby dokonać zmian, które doprowadziłyby budynek do stanu zgodnego z prawem, przy czym jest to niemożliwe z uwagi na treść postanowienia organu I instancji z 31 października 2012 r., w którym organ ten zakazał mu wykonywania jakichkolwiek prac przy budynku gospodarczym. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Inspektor stwierdził, że zaskarżona decyzja znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym i rozpoznanym zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem organu zarzut dotyczący błędnego zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego zamiast art. 51 nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji nie mógł zastosować art. 51 w sytuacji, gdy w wyniku zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, skarżący wykonał obiekt budowlany inny, niż w zgłoszeniu, który wymagał pozwolenia na budowę. Działania podjęte w tej sprawie przez inwestora noszą znamiona obejścia przepisów dotyczących pozwolenia na budowę. Wskazał, że z treści dokonanego zgłoszenia z dnia 14 czerwca 2010 r. jednoznacznie wynika, iż projektowany budynek będzie posiadał funkcję gospodarczą, będzie od strony południowej i zachodniej przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie połączony z budynkiem istniejącym i będzie posiadać odrębne wejście z zewnątrz obiektu. Tymczasem organ I instancji stwierdził, że budynek został dobudowany do ścian istniejącego budynku mieszkalnego, nie posiada ściany od strony północnej na długości 2,64m, a zatem jest konstrukcyjnie z tym budynkiem połączony. Ponadto inwestor połączył w jedną całość funkcjonalno-komunikacyjną piwnice budynku mieszkalnego z wykonanym pomieszczeniem - kotłownią poprzez drzwi wewnętrzne z jednoczesnym brakiem bezpośredniego wejścia do nowej części z zewnątrz obiektu. W tej sytuacji, zdaniem Inspektora, organ I instancji prawidłowo uznał, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku o kotłownię, na którą winien uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie organu II instancji, w omawianym przypadku rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie, w którym urządzona została kotłownia. Inwestor zrealizował obiekt niezgodny ze zgłoszeniem, którego budowę mógł rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w J., po ustaleniu, że inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (kotłownię) bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skutkiem tego zasadnie postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów określonych w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w postanowieniu terminu, inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów. Organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie określił wymiary pomieszczenia kotłowni, niemniej jednak objął nią całe to pomieszczenie, co jednoznacznie wynika z sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zreformował jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji - poprzez prawidłowe określenie wymiarów pomieszczenia kotłowni, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Tym samym rozstrzygnięcie nie narusza wynikającego z art. 139 kpa zakazu reformationis in peius, czyli orzekania na niekorzyść strony wnoszącej środek zaskarżenia. Prawidłowe określenie wymiarów pomieszczenia kotłowni objętego nakazem rozbiórki ma istotne znaczenie wobec konieczności wykonania tej decyzji i ewentualnego zastosowania środków przymusu, o których mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył T. K. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że: a) budynek gospodarczy nie jest budynkiem wolno stojącym i że ma "ścianę wspólną" z budynkiem mieszkalnym, oraz że jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem, podczas gdy jest to budynek parterowy, wolno stojący, który przylega jedną ścianą do budynku mieszkalnego, ma własne fundamenty i własny dach, nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych wspólnych z budynkiem mieszkalnym oraz nie ingeruje konstrukcyjnie w budynek mieszkalny, b) budynek gospodarczy ma "ścianę wspólną" z budynkiem mieszkalnym, podczas gdy ma on wszystkie cztery ściany, które opierają się na jego własnych fundamentach, a z kolei na tych ścianach opiera się dach budynku gospodarczego, przy czym jedna ze ścian, tj. ta od strony północnej, została już po wybudowaniu budynku gospodarczego częściowo rozebrana - na długości 2,64 m od podłogi i 1,24 m od sufitu (co wynika ze zdjęć zrobionych przez PINB podczas oględzin), zaś reszta tej ściany wykonana z bloczków betonowych stoi nadal, a jej wymiary wynoszą odpowiednio 1,45 m i 1,65m, c) od strony zachodniej pogrubiona została istniejąca ściana budynku mieszkalnego na długości 1,70 m, podczas gdy żadna ze ścian budynku mieszkalnego nie została pogrubiona, zaś ściana od strony zachodniej w całości należy do budynku gospodarczego, nie stanowi pogrubienia ściany budynku mieszkalnego i jest od niego zupełnie odrębną, d) rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie, w którym urządzona została kotłownia, podczas gdy jest to nieprawdą, gdyż inwestor od momentu wybudowania budynku (tj. od 2010 r.) użytkował go stricte jako budynek gospodarczy, a dopiero w czerwcu 2012 r. (dwa lata później) zmienił sposób użytkowania budynku gospodarczego na skutek dokuczliwych działań sąsiada H. K., e) dokonane odstępstwa w budynku gospodarczym stanowią znamiona samowoli budowlanej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że są to jedynie nieistotne naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem. - art. 107 § 1 i § 3 kpa na skutek braku omówienia w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności: braku omówienia dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ stwierdził istnienie "ściany wspólnej" (oraz co rozumie pod tym pojęciem), nie wyjaśnienie z czego organ wnioskuje, że rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego; ograniczenie się jedynie do lakonicznego przywołania treści przepisu, na którym oparto decyzję bez precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia, wobec którego starosta nie zgłosił sprzeciwu, spełnia parametry przewidziane przez ustawę (jest budynkiem wolno stojącym, parterowym, o powierzchni zabudowy do 25 m2), zaś ewentualne odstępstwa od szkicu są odstępstwami nieistotnymi, które nie mieszczą się w definicji samowoli budowlanej, - art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, a nie samowoli budowlanej. Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zdaniem skarżącego zupełnie dowolne i nie poparte żadną argumentacją jest stwierdzenie, że budynek gospodarczy jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Ponadto wskazał, że organ niesłusznie przyjmuje, że budynki posiadają "ścianę wspólną", a ponadto nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "konstrukcyjnie połączony". Wskazał, że budynek gospodarczy jest wolno stojący i nie jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym, o czym świadczy fakt, iż pod całością obiektu została wykonana ława żelbetonowa. Na tak wykonanych fundamentach powstał budynek, który posiada cztery ściany, na których opiera się dach budynku gospodarczego. Nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych wspólnych z budynkiem mieszkalnym i jest samodzielny konstrukcyjnie - gdyby bowiem doszło do zburzenia budynku mieszkalnego - budynek gospodarczy zostałby na nieruchomości. W ocenie skarżącego niezrozumiałe jest stwierdzenie, że od strony zachodniej pogrubiona została istniejąca ściana budynku mieszkalnego na długości 170 cm. Jego zdaniem okoliczność ta nie wynika ani z protokołu oględzin, ani też ze zdjęć wykonanych w trakcie oględzin, ani z jakichkolwiek dowodów przeprowadzonych przez organy administracyjne. Ze szkicu wykonanego podczas oględzin w dniu 16 lipca 2013 r. wynika, że jest to ściana, która opiera się na fundamentach budynku gospodarczego w całości i należy do budynku gospodarczego. Skarżący nie pogrubiał żadnych ścian istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego. Podniósł, że bezpodstawnym jest twierdzenie, iż rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. Zarzucił, iż organ nie wyjaśnił w żaden sposób, na czym oparł to twierdzenie, a nie wynika to z żadnych dowodów przeprowadzonych w toku postępowania. Zmiana sposobu użytkowania budynku była potrzebą nagłą, nieplanowaną wcześniej, do której T. K. został zmuszony w wyniku bezprawnego zachowania drugiego współwłaściciela budynku mieszkalnego. Wskazał, iż budynek mieszkalny stanowi współwłasność jego oraz H. K., w budynku tym zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne, przy czym pozostawiono niektóre części do wspólnego użytku. Taką wspólną częścią budynku była kotłownia umieszczona w piwnicy. H. K. odciął małżonkom K. dostęp do pieca (samowolnie odłączył wspólny piec, zamontował swój własny i utrudnia dostęp do wspólnego komina). Ta sytuacja zmusiła skarżącego do zaadoptowania budynku gospodarczego na kotłownię, zważywszy na to, że ma on małe dziecko, które chciał uchronić przed całkowitym brakiem ogrzewania. T. K. wskazał, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, które to przepisy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku samowoli budowlanej do której, w jego ocenie, nie doszło. Zarzucił, iż organ niesłusznie kwalifikuje budynek gospodarczy jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego - został on wybudowany na podstawie zgłoszenia Staroście Powiatowemu, który nie wniósł co do niego sprzeciwu, dlatego też zgłoszenie to jest prawnie skutecznie, nawet w sytuacji braku niektórych elementów opisu zgłaszanego obiektu budowlanego. Budynek został wybudowany w terminie określonym w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w miejscu, które odpowiada usytuowaniu zaznaczonemu na szkicu sytuacyjnym dołączonym do zgłoszenia, dlatego też nie może być mowy o samowoli budowlanej. W ocenie skarżącego okoliczność, iż wybudowany budynek gospodarczy rozmiarami swoimi odbiega od wymiarów określonych w zgłoszeniu (5,82 x 4,69m), a mianowicie jest mniejszy (5,45 x 3,82m), a także brak drzwi w ścianie wschodniej budynku, należy traktować jako nieistotne naruszenie zakresu robót objętych zgłoszeniem. Wobec powyższego, zdaniem T. K., niesłuszne jest przyjęcie przez organ, że odstępstwa od zakresu zgłoszenia dokonane przez inwestorów wyczerpują znamiona działania bez wymaganego zgłoszenia. Wskazał, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie skutecznego zgłoszenia, które, w przypadku braku sprzeciwu, wyłącza, co do zasady, ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego koniecznym jest ustalenie, które z wykonanych robót budowlanych było odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, jakie to były odstępstwa, tj. istotne, czy też nieistotne. Dopiero na podstawie tak dokonanych ustaleń zarówno faktycznych jak i prawnych można było do wykonanych robót budowlanych zastosować właściwą procedurę z Prawa budowlanego - legalizacyjną bądź naprawczą. Jeśli chodzi o częściowe wyburzenie ściany budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, skarżący podniósł, że nadal nie daje to podstawy do stwierdzenia, że wykonano zupełnie inny obiekt niż objęty zgłoszeniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolę budowlaną obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, jego zdaniem, organ winien ewentualnie rozważyć zastosowanie procedury naprawczej, tj. przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowisko organów, iż nie jest możliwe wdrożenie procedury naprawczej na podstawie art. 51 jest zupełnie niezrozumiałe, nie zostało poparte żadnym dowodem z opinii biegłego, stanowi jedynie dowolne stwierdzenie organu. Jeśli ten miał wątpliwości w tym zakresie - winien był skorzystać z opinii biegłego architekta. Skarżący wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania budynku również nie daje podstawy do zastosowania czynności przewidzianych w art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ winien był, jego zdaniem, ewentualnie wdrożyć procedurę przewidzianą w art. 71a ustawy. Zmiana sposobu użytkowania budynku była potrzebą nagłą, nieplanowaną wcześniej, do której T. K. został zmuszony w wyniku bezprawnego zachowania drugiego współwłaściciela budynku mieszkalnego. Wyjaśnił, iż w dniu 14 listopada 2012 r. została wydana przez Burmistrza Miasta J. decyzja nr [...] zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na kotłownię o mocy do 14kW wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej wynikającej z przewidywanego przeznaczenia, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ miał wiedzę na temat tych rozstrzygnięć, gdyż zostały one złożone do akt. Pomimo tego w ogóle nie odniósł się do ich treści, choć mają one istotne znaczenie z punktu widzenia przeprowadzenia ewentualnej procedury naprawczej przewidzianej w art. 71a Prawa budowlanego. Nadmienił też, iż chciałby dokonać zmian, które doprowadziłyby budynek do stanu zgodnego z prawem, przy czym jest to niemożliwe z uwagi na treść postanowienia PINB z 31 października 2012 r., w którym organ ten zakazał wykonywania T. K. jakichkolwiek prac przy budynku gospodarczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę pomieszczenia kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy pomieszczenie to zostało zrealizowane jako budowa samodzielnego budynku gospodarczego, co podnosi skarżący, czy też, jak przyjęły organy obu instancji, jako rozbudowa już istniejącego budynku mieszkalnego. Ocena legalności robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 6 budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, roboty budowlane wykonane przez skarżących polegające na dobudowaniu dodatkowego pomieszczenia do obiektu budowlanego, bez względu na to, jaką funkcję to pomieszczenie ma spełniać, nie zostały wymienione w katalogu zawartym w art. 29-31 ustawy, w związku z czym realizację takich robót należy uznać za rozbudowę, a w konsekwencji na ich wykonanie wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem budowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej, co miało miejsce w sprawie niniejszej - w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego powstało dodatkowe pomieszczenie, powiązane funkcjonalnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Nie sposób podzielić poglądu skarżącego, jakoby zrealizowane przez niego roboty budowlane doprowadziły do powstania wolnostojącego budynku gospodarczego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, w konsekwencji czego do jego budowy wymagane było jedynie zgłoszenie właściwemu organowi i brak wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od jego doręczenia. Faktem jest, że w zgłoszeniu z 14 czerwca 2010 r. T. K. zwrócił się o wyrażenie zgody na budowę "budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,82m x 4,69m (rozpiętość konstrukcyjna 4,30m)" z przeznaczeniem na przechowywanie drobnego sprzętu ogrodniczego i porządkowego. Inwestor wskazał również, że budynek ten będzie od strony południowej oraz zachodniej przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale będzie posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z budynkiem istniejącym. Znalazło to potwierdzenie m.in. w rysunku technicznym załączonym do zgłoszenia, z którego wynikało, iż do budynku gospodarczego będzie zapewnione wejście z zewnątrz, poprzez własne drzwi. Budowa tego typu obiektu gospodarczego istotnie nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 1 lit.b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Prawidłowo zatem właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia tej treści. Brak sprzeciwu nie oznacza jednak, że legalizacja robót z jakimi mamy do czynienia w sprawie może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy, tak jak zarzuca się w skardze. Zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone oględziny i dokumentacja zdjęciowa prowadzą do wniosku, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły nie tyle do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, lecz faktycznie do rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. Znajdujące się w aktach dowody wskazują także na to, że od początku dobudowane pomieszczenie służyło skarżącym jako kotłownia i było funkcjonalnie połączone z budynkiem mieszkalnym. W "protokole zakończenia i odbioru robót instalacji C.O. i WOD-KAN" z 10 sierpnia 2010r. znalazł się zapis "kotłownia zamontowana w układzie otwartym". Fakt, że w zgłoszeniu termin rozpoczęcia robót oznaczono na 20 lipca 2010r., zaś w niespełna miesiąc później w spornym pomieszczeniu zamontowany był już sprawny i przygotowany do eksploatacji kocioł, uprawniał organy administracji do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowią faktycznie rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia. Zasadniczy wpływ na prawidłowość tego ustalenia ma okoliczność, że pomieszczenie kotłowni od początku było funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, do którego zostało dobudowane, a więc nie mogło stanowić budynku samodzielnego, wolno stojącego. Zauważyć należy, że zarówno ustawa Prawo budowlane - choć terminem tym się posługuje - jak i inne regulacje prawne nie zawierają definicji legalnej pojęcia "wolno stojący". Termin ten wykładany jest jedynie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolno stojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012, sygn. akt II SA/Kr 1256/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2200/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za tym, że budynek stanowiący przedmiot sprawy nie może być uznany za wolno stojący, przemawia już to, że - jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2013 r. - północna ścian kotłowni "na długości 2,64m jest ścianą budynku mieszkalnego – istniejącego, w której inwestor wykonał otwór drzwiowy, aby połączyć budynek mieszkalny – piwnicę z wykonanym pomieszczeniem – kotłownią". Nie sposób w świetle tego stwierdzić, że pomieszczenie kotłowni jest obiektem samodzielnym, uniezależnionym od budynku mieszkalnego, a więc wolno stojącym – jak próbuje wykazywać skarżący. Niezależnie jednak od powyższego, skoro kwestia wspólnej ściany pomiędzy budynkami była kwestionowana przez T. K., podkreślić należy, że dobudowane pomieszczenie kotłowni nie posiada i nigdy nie posiadało drzwi zewnętrznych (co przyznał na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego), a dostęp do niego został zapewniony poprzez drzwi umieszczone w ścianie południowej już istniejącego budynku (komunikacja poprzez piwnicę budynku mieszkalnego). Za prawidłowością powyższych ustaleń przemawia również dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że pomieszczenie kotłowni jest niewysokie i w dużej mierze zagłębione w ziemi, a w jego wschodniej ścianie znajduje się jedynie okno. W związku z tym bez znaczenia dla kwalifikacji wykonanych robot jako rozbudowy pozostają kwestie "wspólnej ściany", "pogrubienia ściany" czy wreszcie własnych fundamentów dobudowanego obiektu. Reasumując stwierdzić należy, że skoro objęte postępowaniem pomieszczenie nie jest i nigdy nie było parterowym budynkiem gospodarczym, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (czyli wolno stojącym obiektem niezależnym konstrukcyjnie i funkcjonalnie od budynku mieszkalnego, do którego zostało dobudowane) ani żadnym z obiektów, o jakich mowa w art. 29-30 ustawy, to uzasadnioną w stanie sprawy jest ocena, że jego realizacja stanowiła rozbudowę już istniejącego budynku mieszkalnego, a co za tym idzie, rozpoczęcie robót budowlanych wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Bezspornym jest, że takiej decyzji skarżący nie posiadał, a skoro tak, to słusznie oba organy uznały, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, co dało podstawę do zastosowania art. 48 ustawy. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 skarżący został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 31 października 2012 r. - w terminie do 28 lutego 2013 r. Niespornym jest, że dokumentów tych w zakreślonym terminie skarżący nie złożył, zastosowanie musiał więc znaleźć art. 48 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, właściwy organ orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wobec ustalenia, iż realizacja spornego pomieszczenia stanowiła rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i dla jego realizacji było wymagane pozwolenie na budowę, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje sposób użytkowania tego pomieszczenia, kwestie dotyczące zmiany jego przeznaczenia czy motywy leżące u podstaw tej zmiany. Bez względu bowiem na to, jak pomieszczenie było czy też jest użytkowane, najistotniejszą w sprawie jest okoliczność, że od początku było związane konstrukcyjnie, użytkowo i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, przez co stanowiło część tego budynku. Za chybione należy uznać podnoszone w skardze argumenty dotyczące nieistotnego naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem. Skoro w przypadku rozbudowy budynku wymagane było pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie, jak podnosi skarżący, to zbędnymi są rozważania na temat różnic w rozmiarach kotłowni pomiędzy wskazanymi w zgłoszeniu, a faktycznymi. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. Przepis ten dotyczy więc jedynie takich sytuacji, w których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzji takiej skarżący nie uzyskał. Jak już wyżej podniesiono, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wdrożenie postępowania naprawczego, albowiem w wyniku zgłoszenia, na które nie wniesiono sprzeciwu, a które dotyczyło budowy budynku gospodarczego, doszło do rozbudowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Zaszedł więc przypadek z art. 48 ust. 1 ustawy, co wyłącza możliwość zastosowania procedury z art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy. Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Przepisy te zobowiązują organy administracji do zebrania w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, rozpatrzenia tego materiału oraz dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy oraz treści uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że wymogi wynikające z wymienionych wyżej przepisów zostały spełnione. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.