VII SA/Wa 2200/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]), na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po wszczęciu postępowania z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku na działce nr ew. [...], [...] w L., gm. T.. Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że sporna inwestycja dotyczy budowy "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku", natomiast wniosek inwestora oraz projekt budowlany dotyczy budowy "dwóch budynków jednorodzinnych dwumieszkaniowych. Sam fakt dwóch znacząco różnych przedmiotów inwestycji wskazuje na nieprawidłowości przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organ niezgodnie z prawem, bez wiedzy inwestora zmienił nazwę inwestycji. Zdaniem organu ww. decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dalej ustawa, poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem. Następnie po wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że na terenie inwestycyjnym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu i terenów przyległych - część L. (uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2003 r.), dalej plan. Działka nr [...] (symbol [...]2) zgodnie § 23 plan ustala obszar intensywnej, wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z § 13 planu dla terenów M2 min. powierzchnia działki wynosić powinna 0,07 ha, natomiast procent zabudowy 25 %. Maksymalna wysokość zabudowy mieszk. ekstensywnej i intensywnej; 2 kondygnacje nadziemne, wliczając poddasze użytkowe. Z projektu wynika, że powierzchnia zabudowy oraz pozostałe parametry i warunki planu zostały spełnione (pow. zab. 24,9 %, i dwie kondygnacje nadziemne). W ocenie organu dokonano jednak błędnej analizy możliwości obszaru [...], co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy i stwierdził, że w sentencji decyzji Starosta zatwierdza projekt obejmujący dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi. Oba sformułowania są błędne, gdyż na działce nr [...] zgodnie z planem można zbudować wyłącznie budynki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (§12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 23 planu). Kwestią zasadniczą jest zatem, czy budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwumieszkaniowych można zakwalifikować jako budynek w zabudowie wolnostojącej. Organ wskazał, że art. 3 pkt. 2a ustawy określa zabudowę jednorodzinną jako budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30 % pow. całkowitej budynku. Na jednej działce, na której plan dopuszcza zabudowę jednorodzinną można zbudować dom dwurodzinny, czyli jednorodzinny z dwoma lokalami, a § 23 planu wyklucza zabudowę bliźniaczą. Możliwa jest wyłącznie budowa domu jednorodzinnego dwulokalowego. Z projektu jednoznacznie wynika, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, co oznacza że nie jest to budynek wolnostojący. Dom w zabudowie bliźniaczej charakteryzuje się tym, że jedna ze ścian zewnętrznych przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy usytuowane są swobodnie, jednak są to budynki samodzielne konstrukcyjnie. Projekt przewiduje dla każdego budynku osobną ścianę oddzieloną dylatacją szerokości 2 cm. Parametry techniczne inwestycji mieszczą się w zapisach planu, co umożliwiałoby budowę takiego budynku lecz tylko i wyłącznie w dwoma lokalami mieszkalnymi. Kwalifikacja inwestycji jako zabudowy bliźniaczej jak i jednorodzinnej wyklucza budowę budynku mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych w planie. Powyższe, wskazuje na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a odmowa stwierdzenia nieważności decyzji prowadziłaby do zaakceptowania obejścia ww. przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. w W.- uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ wskazał, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie o symbolu IIIL10M2, na którym plan przewiduje intensywną, wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§12 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 1). Przytoczył definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 ust. 2a ustawy i stwierdził, że w ustawie nie określono definicji budynku wolnostojącego, tym samym przyjąć należy potoczną definicję znaczeniową. Wskazał, że w sensie technicznym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Pomiędzy elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więżbą dachową itp.) istnieje zatem wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu. Jest to budynek, usytuowany w sposób wolny, czyli nieuzależniony w żaden sposób od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce lokalizacji. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylegający bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego. Organ powołał orzecznictwo Według organu rozwiązania projektowe (dot. więżby dachowej - rys. K4, fundamentów - rys. K, konstrukcji parteru i I piętra rys. K2 i K3) dotyczą budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, stanowiących konstrukcyjną i samodzielną całość. Jest to budynek wolnostojący. Każdy z budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jest odrębnym budynkiem stanowiącym konstrukcyjną, samodzielną całość, co oznacza, że każdy z tych budynków musi mieć samodzielną konstrukcję, w tym mieć samodzielne fundamenty na całym swym obrysie (rys. nr K1). Ponadto, fakt że w każdym z budynków przewiduje się po dwa lokale mieszkalne oznacza w myśl art. 3 ust. 2a, że są to budynki jednorodzinne. Ponadto, z projektu wynika, że dot. on budowy dwóch budynków dwukondygnacyjnych (oraz poddasza nieużytkowego), planowana zabudowa działki wynosi 24,9% (str. 4 projektu). Powierzchnia nieruchomości wynosi 0,1009 ha (str. 4 projektu). Budynki pokryte będą dachami o kącie nachylenia 25° oraz 20° (str. 3 projektu ). Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja z dnia [...].06.2011r., odpowiada zapisom planu i nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Następnie przedstawił szczegółowe stanowisko odnośnie zgodności decyzji z ustawą oraz warunkami technicznymi. Nie dopatrzył się również innych naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył P. zarzucając rażące naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 12 pkt 1 ppkt 2, § 23 pkt 1 planu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że badana decyzja odpowiada zapisom planu, w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie; 2) przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Następnie powołując się na ww. zapisy planu wskazał, że spornym zagadnieniem jest to, czy dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej można uznać za budynek w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej. P. zgodził się ze stanowiskiem, że przepisy prawa nie przewidują definicji budynku wolnostojącego i stwierdził, że w takich przypadkach należy sięgnąć do wykładni językowej tego terminu. Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że budynek wolnostojący to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Tym samym, pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi, takimi jak: fundament, ściany nośne, więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z elementów nie jest powiązany konstrukcyjnie z drugim budynkiem. P. powołując się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o której mowa w z art. 3 pkt 2a ustawy podkreśli, że użyto w niej alternatywy rozłącznej "albo", co oznacza różną wartość logiczną i brak akceptacji obu użytych składników równocześnie, negację równoważności, wreszcie wybór między dwoma wykluczającymi się możliwościami (Logika praktyczna - Z. Ziembiński, Słownik Języka Polskiego PWN, Słownik Poprawnej Polszczyzny - Grzegorz Jagodziński). Przepis wyróżnia zatem odrębne rodzaje budynków: wolnostojące, bliźniacze, w zabudowie szeregowej, w zabudowie grupowej. Zabudowa wolnostojąca wyklucza bliźniacze usytuowanie budynków, a zabudowa bliźniacza - wykonanie dwóch wolnostojących obiektów budowlanych. Nie można było zatem przyjąć, że budynek w zabudowie bliźniaczej jest jednocześnie budynkiem wolnostojącym. P. zaznaczył, że odmienność obu tych form zabudowy akcentowana jest w orzecznictwie, które powołał. Nadto zwrócił uwagę, że - skoro w budynku jednorodzinnym dopuszcza się możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, to uznanie budynku bliźniaczego za wolnostojący oznaczać będzie możliwość wydzielenia czterech lokali mieszkalnych (zaprojektowanych), co będzie sprzeczne z planem. Gdyby podzielić stanowisko organu, za budynek jednorodzinny wolnostojący można byłoby uznać budynek w zabudowie szeregowej lub grupowej, łączący kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt odrębnych lokali. Jeśli tylko uzyskano by konstrukcyjną samodzielność poszczególnych segmentów, to można byłoby traktować je jako budynki odrębne, a zatem umożliwiające wyodrębnienie w każdym z nich dwóch lokali mieszkalnych. Prowadzi to wprost do obejścia prawa i akceptacji inwestycji, które w żaden sposób nie spełniają wymogów planu. Następnie przytoczono, przyjęte w orzecznictwie zasady konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. P. stwierdził, że naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy, z uwagi na jego bezwzględnie obowiązujący charakter, musi być uznane za rażące. Dodał, że miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego i fundamentalną regulacją normatywną zawierającą przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie kształtowania przestrzeni. Postanowienia planu - jak słusznie podkreślił organ I instancji - wiążą organy oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na obszarze jego obowiązywania. W ocenie P.a, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji prowadziłaby do zaakceptowania obejścia ww. przepisów prawa. Wojewoda [...] był zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 156 § 1 kpa i wobec stwierdzenia wystąpienia określonej w tym przepisie przesłanki - do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na poparcie tego stanowiska P. powołał orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalejppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...]ego z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku na działce nr ew. [...] w L. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania, wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Do stwierdzenia nieważności decyzji organ zobowiązany jest bezspornie, a zatem bez żadnych wątpliwości ustalić istnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje kumulatywne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, musi mieć znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r" II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001r.,ll SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Poruszając się w tak zakreślonych granicach organ odwoławczy przeprowadził kontrolę wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i prawidłowo ocenił, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa w tej sprawie nie występuje. Sporną w niniejszej sprawie była bowiem kwestia, czy dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, w zabudowie bliźniaczej (jak wskazano w treści badanej decyzji) z dwoma lokalami mieszkalnymi wydzielonymi w każdym z nich, których projekt zatwierdzono decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., ze względu na konstrukcję są w istocie budynkami wolnostojącymi, a w konsekwencji, czy są zgodne z obowiązującym na tym terenie planem. Działka nr [...], znajduje się bowiem na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]2, na którym zgodnie z § 23 planu ustalono obszar intensywnej, wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej. Przy czym w § 12 pkt 2 planu symbol M 2 oznacza intensywną zabudowę jednorodzinną. Użycie w przytoczonym zapisie planu terminu "zabudowa wolnostojąca" przesądza - zdaniem Sądu - o braku możliwości stwierdzenia nieważności badanej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 kpa, skoro w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zarówno ustawa Prawo budowlane - choć terminem tym się posługuje - jak i inne regulacje prawne nie zawierają definicji legalnej pojęcia "wolnostojący". Termin ten wykładany jest jedynie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo- technicznego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012, II SA/Kr 1256/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2010r" II SA/Rz 784/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że budynkiem wolnostojącym będzie również budynek zbliźniaczony lub szeregowy, niewykorzystujący fundamentów, ścian, czy dachu sąsiedniego budynku, nie spełni zaś takiego warunku obiekt posiadający wspólną ścianę konstrukcyjną, bez której nie mógłby istnieć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2012r., VII SA/Wa 747/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie sposób ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...], dotyczy dwóch budynków jednorodzinnych (dwa wydzielone lokale), wolnostojących (oddzielonych od siebie, niezależnych konstrukcyjnie), czy też są to dwa budynki w zabudowie bliźniaczej i jako takie nie posiadają cechy budynków wolnostojących, jak wywodził P.. Choć w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa zabudowa bliźniacza sama w sobie nie przesądza o pozbawieniu budynków charakteru obiektów budowlanych wolnostojących, jeśli są one całkowicie oddzielone kontrukcyjnie. W uzasadnieniu skargi również podkreśla się, że "w takich przypadkach sięgnąć należy do wykładni językowej tego terminu". W świetle przedstawionej argumentacji, mając na uwadze specyfikę postępowania nieważnościowego, należało podzielić stanowisko organu II instancji, że decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku nie można było przypisać wady rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z §12 pkt 2 i § 23 planu. Nieważność decyzji jest bowiem skutkiem jednoznacznego naruszenia niewątpliwych w swej treści norm prawnych, a więc norm pozbawionych interpretacyjności, a taka sytuacja - wbrew zarzutom skargi - nie miała miejsca w rozpatrywanej w sprawie. W konsekwencji, jako chybione Sąd ocenił stanowisko o rażącym naruszeniu prawa wskutek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, dotkniętej zdaniem P.a, jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Dodać przy tym trzeba, że organ odwoławczy jest organem, który nie tylko kontroluje czy organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami kpa i czy właściwie zastosował przepisy prawa materialnego lecz jest przede wszystkim organem, powołanym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tak jak organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.