II SA/Ke 911/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. S. na pismo Wojewody z dnia 5 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta postanawia: odrzucić skargę. Ł. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na pismo Wojewody z dnia 5 września 2016 r. znak: [...], które uznał za "rozstrzygnięcie nadzorcze". W piśmie tym, będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 30 lipca 2016 r., organ poinformował o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta. W skardze Ł. S. wniósł o uchylenie "rozstrzygnięcia nadzorczego" i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 63 i art. 2 Konstytucji RP, a nadto art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 107, art. 57 i art. 237 Kpa oraz § 37 Statutu Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie i przyznanie kosztów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że niedopuszczalna jest skarga na pismo informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzoru. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy żadnego z podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego aktów ani spraw wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny i nie jest aktem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej wojewódzki sąd administracyjny, zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić dopuszczalność złożonej skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn. Jej rozpoznanie z naruszeniem powyższego przepisu doprowadziłoby natomiast do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zaskarżenie aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Ł. S. jest pismo Wojewody z dnia 5 września 2016 r. informujące skarżącego o braku podstaw prawnych do podjęcia przez organ działań nadzorczych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm), dalej "usg". Przedmiotowa informacja organu nadzoru nie może zostać traktowana jako rozstrzygnięcie nadzorcze, jak to określił skarżący w skardze. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który tut. Sąd w pełni podziela, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 - Nadzór nad działalnością gminy - usg jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały (zarządzenia organu wykonawczego) z powodu sprzeczności z prawem (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. SA/Wr 22/92, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynym bowiem kryterium sprawowanego nadzoru stosownie do art. 85 usg jest kryterium zgodności z prawem. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 usg nie jest przy tym obowiązkowe, ponieważ procedura nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostki samorządu terytorialnego stanowi jedynie uprawnienie organu nadzoru, nie zaś obowiązek. Ewentualne interwencje osób trzecich w kwestii objęcia nadzorem określonej uchwały, czy też zarządzenia w odniesieniu do organu wykonawczego organ nadzoru może traktować jedynie jako swoisty "sygnał w sprawie". Ocena czy uchwała Rady Miasta, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną Wojewody, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek jakiejkolwiek strony. Pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organów województwa, powiatu i gminy nie jest więc rozstrzygnięciem nadzorczym i uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r. sygn. SA/Po 69/92; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. I SAB/Wr 16/92; postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. II SA 1155/97, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone pismo nie jest również decyzją administracyjną, ponieważ nie stanowi władczego przejawu woli organu rozstrzygającego konkretną sprawę administracyjną w stosunku do zindywidualizowanej osoby, określającego jej prawa lub obowiązki i wydanego z zachowaniem określonej procedury jurysdykcyjnej. Nie jest również aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podsumowując, skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy pisma organu nadzoru, zawierającego w swej treści jedynie informację, które jak wskazano wyżej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to podlega ona odrzuceniu. W konsekwencji Sąd nie miał prawnej możliwości merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa orzekł jak w postanowieniu. W kwestii wniosku Wojewody o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy Ppsa nie przewidują możliwości zasądzania kosztów od strony skarżącej na rzecz organu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 199 Ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.