II SA/Ke 917/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [....] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzja z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanej dalej płatnością ONW) w łącznej wysokości 1 584,00zł. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 6 maja 2004r., złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR, T. D. domagała się przyznania płatności ONW na rok 2004. Decyzją z dnia 19 marca 2005r. organ I instancji przyznał T. D. płatności ONW na 2004r. w kwocie 1 325,28 zł, a następnie ww. płatność została zrealizowana na rachunek bankowy producenta w dniu 21 kwietnia 2005r. W dniu 10 stycznia 2012r. Kierownik Biura Powiatowego w Kielcach wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia 19 marca 2005r. została wydana z naruszeniem prawa, a strona winna była otrzymać płatność ONW na rok 2004 w wysokości 929,28 zł. Skarżąca nie wnosiła odwołania od tej decyzji. W dniu 11 maja 2005r. T. D. złożyła wniosek m. in. o przyznanie płatności ONW na 2005 rok. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2006r. organ I instancji przyznał producentowi rolnemu płatność ONW na rok 2005 w łącznej kwocie 1.710,72 zł, a następnie ww. płatność została zrealizowana na rachunek bankowy producenta w dniu 21 kwietnia 2006r. W dniu 10 stycznia 2012r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia 1 kwietnia 2006r. została wydana z naruszeniem prawa, a strona winna była otrzymać płatność ONW na rok 2005 w wysokości 1314,72 zł. Skarżąca nie wnosiła odwołania od tej decyzji. W dniu 14 maja 2006r. T. D. wniosła m. in. o przyznanie płatności ONW na 2006r. Decyzją z dnia 15 listopada 2006r. organ I instancji przyznał T. D. płatność ONW na rok 2006 w łącznej kwocie 1.710,72 zł, a następnie ww. płatność została zrealizowana na rachunek bankowy producenta w dniu 28 grudnia 2006r. W dniu 18 listopada 2011r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia 15 listopada 2006r. oraz o przyznaniu T. D. płatności ONW na rok 2006 w wysokości 1314,72 zł. Skarżąca T. D. nie wniosła odwołania od tej decyzji. W dniu 2 maja 2007r. T. D. złożyła wniosek m. in. o przyznanie płatności ONW na 2007 rok. Decyzją z dnia 14 grudnia 2007r. organ I instancji przyznał T. D. płatność ONW na rok 2007 w łącznej wysokości 1710,72 zł, a następnie ww. płatność została zrealizowana na rachunek bankowy producenta w dniu 22 stycznia 2008r. W dniu 30 marca 2012r. Kierownik Biura Powiatowego w Kielcach wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia 14 grudnia 2007r. oraz o przyznaniu T. D. płatności ONW na rok 2006 w wysokości 1314,72 zł. Skarżąca T. D. nie wniosła odwołania od tej decyzji. Organ wskazał, że ponowna weryfikacja spraw przyznania T. D. płatności ONW w latach 2004-2007, była konsekwencją ujawnienia nowych okoliczności opisanych w raporcie z czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu w dniu 19 września 2008r., nieznanych organowi w dacie przyznawania opisanych wyżej płatności. W czasie tej kontroli stwierdzono, że działka rolna o powierzchni 0,50 ha deklarowana jako ugór położona na części działki ewidencyjnej Nr [...] stanowi las – sosna, brzoza (kod DR 10). Mając na uwadze powyższy stan faktyczny w dniu 21 lipca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego AriMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych T. D. na mocy ww. decyzji z dnia 19 marca 2005r., z dnia 1 kwietnia 2006r., 15 listopada 2006r., oraz z dnia 14 grudnia 2007r. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił T. D. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 1.584,00 zł. W odwołaniu od ww. decyzji T. D. oświadczyła, że "prawdopodobnie użytkowała nie swoją działkę. Uprawy zadeklarowane uprawiała ale granice działek nikt nie ustalał i było możliwe, że uprawiała nie swoją działkę. W latach 80-tych gdy przejmowała gospodarstwo od wujka to on pokazał granice i które są jego działki i na tym bazowała". Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancyjny. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej, w drodze decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Organ podkreślił, że w sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz zostaną wypłacone, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też stwierdzone zostanie, że została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, czy też stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa, a jedynie ustalenie, czy decyzja ta jest skuteczna tzn. ostateczna i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Organ podkreślił, że decyzja organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014r. była następstwem wcześniejszych decyzji od których skarżąca T. D. nie składała odwołań, którymi to decyzjami stwierdzono, że T. D. zachowała prawo do płatności ONW na lata 2004-2007, jedynie do wysokości określonej w tych ostatecznych decyzjach. Organ wskazał, że w ramach toczącego się postępowania, nie jest uprawniony do kontroli ostatecznych decyzji dotyczących przyznania T. D. płatności ONW na lata 2004-2007. Organ wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich zasad. Skarżąca była informowana o przysługujących jej uprawnieniach i ciążących na niej obowiązkach. Skarżąca nie składała odwołań od przedmiotowych decyzji ustalających wysokość należnych płatności na lata 2004-2007 jak również nie składała zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 19 września 2008r. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności, albowiem płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. W przedmiotowej sprawie strona zgłaszała do płatności grunty, które faktycznie nie były użytkowane rolniczo (las) co potwierdził raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 września 2008r. Raport ten nie był kwestionowany przez producenta rolnego jest ostateczny i obowiązujący. Organ podkreślił, że strona na działce ewidencyjnej Nr [...] zadeklarowała w roku 2007 trzy działki rolne – co do dwóch z nich o pow. 0,15 ha i 0,25 ha inspektorzy terenowi potwierdzili zgodność upraw z deklaracją rolnika we wniosku o przyznanie płatności, niezgodność dotyczy obszaru 0,50 ha, co świadczy o braku pomyłki strony w deklaracjach zawartych we wnioskach o przyznanie płatności na lata 2004-2007. T. D. składając wnioski o przyznanie płatności podpisywała oświadczenie, że znane SA jej zasady przyznawania płatności objętej wnioskiem, tak więc była świadoma, że płatność przysługuje użytkownikom działek rolnych wyłącznie do gruntów wykorzystywanych w celu rolniczym. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie. W związku z powyższym uznano, że w niniejszej sprawie strona działała w złej wierze i w stosunku do pobranych przez T. D. przypadających do zwrotu płatności ONW zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty, który w niniejszej sprawie nie minął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. D. wskazała, że decyzja organu odwoławczego jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, że w latach poprzednich chodziła do organu i wyjaśniała wszystko ustnie i nikt nie wymagał od niej aby uwagi i wyjaśnienia składała pisemnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił min. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 29 ww. ustawy właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, podzielając jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną ( por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08; LEX nr 569646). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone jest również stanowisko, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15.11.2012r., sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.11.2011r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11; wyrok NSA z dnia 11.04.2013r. sygn. akt II GSK 96/12). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/GL 831/10, LEX nr 619010, zgodnie z którym "nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową (...)." Należy również zaakceptować pogląd zgodnie z którym, obowiązek wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.04.2011r., sygn. akt. V SA/Wa 2367/10). Z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy K.p.a. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o K.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29.06.2012r., sygn. akt II GSK 822/11). W kontekście powyższych rozważań trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że użyte w art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. (Dz. U. WE L 327 z 12.12.2001 r.) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str. 242, z późn. zm.) określenie "nienależne" odnosi się także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. W rozpoznawanej sprawie kluczową zatem kwestią jest ustalenie czy skarżąca wywiązała się z ciążącego na niej zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni jaką zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW, oraz jaka wysokość przekazanych za lata 2004 - 2007 środków z tytułu programu ONW jest nienależna. Jak wynika z materiału zebranego w sprawie niniejszej skarżąca nie kwestionuje faktu, że nie uprawiała jednej zgłoszonej działki, która stanowiła las. W odwołaniu od decyzji organu I instancji potwierdziła bowiem, że faktycznie uprawiała nie swoją działkę jak również wskazała, że nie znała dokładnie granic działek, które przekazał jej wujek w latach 80-tych. Należy podkreślić, że skarżąca nie zgłosiła również żadnych uwag ani zastrzeżeń do protokołu kontroli z 19 września 2008r, w którym to protokole stwierdzono, że jedna ze zgłoszonych do płatności działek nie jest wykorzystywana rolniczo albowiem stanowi las. Skarżąca, tak w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze, podnosi gołosłownie, że uprawiała całość działek i o tym informowała pracowników agencji ustnie. Okoliczność ta nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym jak również skarżąca na potwierdzenie powyższej tezy nie przedstawiła żadnych dowodów poza swoim twierdzeniem. Skarżąca składając wnioski o płatności w kolejnych latach miała pełną świadomość, że należy składać je w formie pisemnej, tak więc twierdzenia, że wyjaśnienia co do sposobu użytkowania działek składała ustnie i uważała, że to załatwi sprawę nie mogą uzyskać przymiotu wiarygodności. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Sąd w pełni podziela tak ustalenia faktyczne jak i argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. W świetle opisanego powyżej stanu faktycznego nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie uprawiała rolniczo działki rolnej o pow. 0,50 ha od roku 2004 albowiem działka ta stanowiła las, okoliczność ta, było wystarczającą przesłanką do ustalenia, że pobrane dotychczas w tej części płatności były nienależne i orzeczenia o ich zwrocie. Co się zaś tyczy szczegółowego wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, to w tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.