II SA/Ke 917/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2021 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z [...] maja 2021 r. orzekającej o odmowie przyznania P. P. od 1 marca 2018 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o: 1. odmowie przyznania P. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, począwszy od 1 marca 2018 r. do 28 lutego 2021 r.; 2. przyznaniu P. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, począwszy od 1 marca 2021 r. na czas nieokreślony, w wysokości 1.971 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 16 marca 2021 r. P. P. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. P., która jest rozwiedziona. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] kwietnia 2011r. G. P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 lipca 2006 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że ustalony stopień niepełnosprawności G. P. datuje się od 6 lipca 2006 r., a nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wydanego w sprawie K 38/13 i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Nie ma bowiem znaczenia wiek, w którym niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Dalej organ II instancji zaznaczył, że z treści art. 17 ust. 5 pkt. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.2020.111), dalej u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z akt sprawy wiadomo, że P. P. w związku z opieką nad matką, na mocy decyzji organu I instancji z 31 października 2018 r. uprawniony jest do pobierania zasiłku dla opiekuna od 1 listopada 2018 r. na stałe. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do określonych w nim świadczeń, m.in. świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Jak wynika z akt sprawy, w tym z oświadczenia z 19 lipca 2021 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, wnioskodawca w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna. Zatem wobec treści złożonego przez stronę oświadczenia należało uznać, że P. P. dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego dla niego i jednocześnie rezygnuje z pobieranego dotychczas zasiłku dla opiekuna. Tym samym spełniona została dyspozycja art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Cytując treść art. 24 ust. 2 i 4 oraz ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium uznało, że skoro wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 16 marca 2021 r., to obecnie wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać od 1 marca 2021 r. Natomiast z uwagi na fakt, że orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] kwietnia 2011 r., zostało wydane na stałe, prawo do tego świadczenia należało przyznać na stałe. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art.24 ust.2 i ust.2a, w sposób precyzyjny wskazują, od kiedy jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym nie ma obecnie możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia począwszy od 1 marca 2018 r. Jeśli zaś strona uważa, że z winy organu poniosła straty, może wystąpić z roszczeniem na drodze postępowania cywilnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję P. P. domagał się jej uchylenia w części dotyczącej daty początkowej, od której zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, to jest od 1 marca 2021 r., zamiast jak wnosił od 1 marca 2018 r., czyli od miesiąca kiedy powziął informację o istnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 i próbował złożyć wniosek o przyznanie mu tego świadczenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 17 ust. 1b i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne należy się od 1 marca 2021 r., a nie od 1 marca 2018 r. 2. naruszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne należy się począwszy od 1 marca 2021 r., a nie od 1 marca 2018 r. 3. błędne wskazanie, że roszczenie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2018 r. do 28 lutego 2021 r. może dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że decyzja SKO w K. w części zaskarżonej została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, uchylenie tej decyzji we wskazanej części i nakazanie organowi wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zarówno w odwołaniu jak i we wniosku do OPS w S. wnosił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2018 r., kiedy to po powzięciu informacji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 po raz pierwszy zwróciłem się do tego organu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu wyjaśnił, że urzędnik w OPS w S. nawet nie chciał przyjąć wniosku o przyznanie świadczenia, wskazując, że i tak nie ma szans aby go otrzymać, więc nie ma po co obciążać dodatkową pracą pracowników organu. Tymczasem z przywołanego przez SKO w K. w skarżonej decyzji wyroku NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt 1512/16 jednoznacznie wynika, że "powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego choć nie ma mocy wstecznej, to jednak norma prawna o treści wskazanej w sentencji wyroku była już od momentu jej wejścia w życie niezgodna z prawem (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji)". Nadto, zdaniem skarżącego, należy uznać, że skoro chciał złożyć wniosek, a mu tego odmówiono, to organ odwoławczy przy ustalaniu stanu faktycznego powinien przynajmniej ustalić okoliczności, jakie motywowały pracowników OPS w S. do odmowy przyjęcia wniosku i jawnego zniechęcania do jego złożenia zarówno w marcu 2018 r., jak i podczas kolejnych prób uczynienia tego. Wnoszący skargę zaznaczył, że dopiero porada prawna uzmysłowiła mu, że mógł złożyć wniosek i nadać go listownie, aby sprawie nadać bieg. Bacząc jednak na dobro niepełnosprawnej matki, aby nie utracić innego świadczenia socjalnego, nie chciał wchodzić w konflikt z organem I instancji. Skoro jednak jego intencją było złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego już w marcu 2018 r. to należałoby uznać, że wniosek został sformułowany przed kompetentnym i właściwym rzeczowo oraz miejscowo organem. Nie może być karany i obciążany negatywnymi konsekwencjami z powodu braku dobrej woli OPS S.. Autor skargi podkreślił, że zaskarżoną decyzją został pokrzywdzony, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne należało mu się w pełnej kwocie co najmniej od 1 marca 2018 r. Dlatego zażądał od SKO w K. wyrównania strat, za czym bezsprzecznie przemawiają względy słuszności oraz treść Konstytucji RP. Kończąc skarżący podniósł, że wniesienie powództwa cywilnego wymaga wniesienia opłaty stosunkowej od pozwu, na co go nie stać. Dlatego wskazana przez SKO w K. droga dochodzenia należnych mu świadczeń nie jest możliwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego poparł skargę i sprecyzował punkt pierwszy wniosku zawartego w skardze w ten sposób, że zamiast o nakazanie organowi wydania decyzji, wnosił o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne zostanie przyznane skarżącemu od 1 marca 2018 r. Pełnomocnik przyznał, że do czasu złożenia wniosku z 16 marca 2021 r. skarżący nie składał innego wniosku. Próbował to zrobić, jednak zostało mu to uniemożliwione, gdyż pracownicy organu odradzili mu składanie takiego wniosku i wskazali, że jeżeli go złoży, to i tak takiego świadczenia nie otrzyma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi była decyzja reformująca odmowną decyzję organu I instancji i przyznająca skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym P. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia, tj. od 1 marca 2021 r. Przewidziane w przepisach ustawy o świadczenia rodzinnych przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie były w sprawie sporne i zasadnie zostały uznane przez organ II instancji za wypełnione. Wnioskodawca P. P. wykazał bowiem, że nie podjął zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad rozwiedzioną matką G. P. legitymującą się orzeczeniem z dnia 27 kwietnia 2011 r. zaliczającym ją na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz że nie zachodzą w stosunku do niego którekolwiek z negatywnych przesłanek prawa do tego świadczenia. Ponadto zasadnie organ odwoławczy zastosował w stosunku do wnioskodawcy przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. uznając złożone przez niego w toku postępowania administracyjnego w dniu 19 lipca 2021 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji, oświadczenie o rezygnacji - w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - z pobierania przyznanego wcześniej w związku z opieką nad matką zasiłku dla opiekuna, za świadczące o dokonaniu przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń, konkretnie świadczenia pielęgnacyjnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. W konsekwencji zasadne było zreformowanie decyzji organu I instancji przez uchylenie decyzji odmawiającej przyznania P. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – G. P. i przyznanie tego świadczenia. Sporną kwestią było natomiast określenie daty, od której ustalono prawo P. P. do tego świadczenia pielęgnacyjnego. Według organu bowiem, mogło ono zostać i zostało przyznane na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r. od dnia 1 marca 2021 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca marca 2021 r. w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem skarżącego natomiast, organ powinien to świadczenie przyznać od dnia 1 marca 2018 r., kiedy to P. P. powziął wiadomość o istnieniu w porządku prawnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i próbował – jak twierdzi - złożyć wniosek o przyznanie tego świadczenia. Skarżący wyjaśnił przy tym, że w OPS w S. urzędnik nawet nie chciał przyjąć wniosku o przyznanie świadczenia wyjaśniając, że i tak nie ma szans na jego otrzymanie, więc po co obciążać pracowników OPS dodatkową pracą. Dopiero porada prawna uzmysłowiła skarżącemu, że mógł nadać wniosek listownie. Biorąc jednak pod uwagę dobro jego niepełnosprawnej matki i obawiając się utraty przez nią świadczenia socjalnego, nie chciał wchodzić w konflikt z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S.. Na wniesienie natomiast, zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przeciwko organowi I instancji powództwa cywilnego o odszkodowanie, od którego trzeba uiścić wpis sądowy, skarżącego nie stać. Odnosząc się do takich zarzutów i argumentów należy na wstępie wyjaśnić, że istotnie w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowanego po wydaniu tego wyroku (wyroki NSA z: 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16, z 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16, z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19), niedopuszczalne okazało się opieranie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), która przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia, bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia i która to regulacja została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji nie ma znaczenia wiek, w którym powstała niepełnosprawność. W związku z powyższym zasadnie organ II instancji zdyskwalifikował tę część motywacji decyzji organu I instancji, która oparta była na literalnej i nieuwzględniającej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz zreformował tę decyzję przyznając wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Taka konstatacja nie czyni jednak zasadnym żądania przyznania tego świadczenia od dnia 1 marca 2018 r. Ma bowiem rację organ odwoławczy powołując się na przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. określający zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego oraz na przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., który przewiduje jedyny wyjątek od tej zasady, który jednak niespornie w niniejszej sprawie nie zachodzi. Należy ponadto zauważyć, że istnienie w systemie prawa materialnoprawnych regulacji przewidujących możliwość uzyskania przez strony określonych świadczeń, nie powoduje automatycznego przyznawanie prawa do takich świadczeń, jeżeli stosowne przepisy warunkują jego przyznanie od złożenia stosownego wniosku oraz spełnienia innych jeszcze wymogów. Dlatego nie zasługuje na aprobatę oczekiwanie skarżącego, który niespornie nie złożył wymaganego przez przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosku o przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne w okresie, gdy istniała prawna możliwość uzyskania takiego świadczenia, lecz zrobił to dopiero w dniu 16 marca 2021 r. – że świadczenie to zostanie mu przyznane za okres wcześniejszy, w szczególności za okres od dnia dowiedzenia się przez niego o możliwości uzyskania takiego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na to, że skarżący w istocie nie kwestionował, że wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przed marcem 2021 r. nie składał. Okoliczność tę ponadto przyznał na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego (k. 47). Motywy niezłożenia takiego wniosku nie mają znaczenia dla oceny faktu i daty jego złożenia, a w konsekwencji i dla określenia początkowej daty przysługiwania prawa do świadczeń rodzinnych, a w tym i przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego wyrażona w skardze obawa przed domniemanymi negatywnymi dla sytuacji prawnej skarżącego, czy jego matki, konsekwencjami upominania się o swoje prawa - pomijając niedopuszczalność kierowania się w działaniach administracji publicznej pozaprawnymi przesłankami dowolnej natury oraz fakt braku przedstawienia jakichkolwiek dowodów potwierdzających prawdziwość twierdzeń P. P. co do próby złożenia wniosku już w marcu 2018 r., czy też później, ale przed marcem 2021 r. – nie mogła uzasadniać przyjęcia innej daty złożenia przez skarżącego wniosku o przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne, niż 16 marca 2021 r. Trafnie również organ odwoławczy poinformował stronę o możliwości wystąpienia ze stosownym roszczeniem na drogę postępowania cywilnego, realizując w ten sposób zasadę informowania stron uregulowaną w art. 9 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi organ wyjaśnił też, że z odpowiednim roszczenie strona może wystąpić, jeśli poniosła straty z winy organu, co nie oznacza odesłania strony na drogę postępowania cywilnego w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskazuje na możliwość wniesienia powództwa o odszkodowanie z tytułu czynu niedozwolonego. Sformułowane w skardze obawy dotyczące kosztów takiego postępowania nie mogą mieć znaczenia, skoro również w postępowaniu cywilnym istnieje możliwość zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata lub radcy prawnego. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego oraz decyzja ją poprzedzająca zasługują na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Dlatego skarga została oddalona, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.