II SA/Ke 921/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekającej o odmowie przyznania J. P. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia do 30 czerwca 2013 r. na matkę W. B. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 413), prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych, spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy. Pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie (ust. 2). Dalej organ odwoławczy podał, że z powyższych przepisów wynika, że osobami, którym przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od kwietnia do grudnia 2013 r. w kwocie po 200,00 zł miesięcznie są te, które w tym okresie miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne oraz spełniały wymogi określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmian.), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium wskazało, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] W. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności trwale i na stałe. Jednocześnie w orzeczeniu tym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2006 r., zaś niepełnosprawność datuje się od 1998 r. Tak więc z powyższego dokumentu wynika, że W. B. jest niepełnosprawna od 1998 r., czyli niepełnosprawność stwierdzono u niej w 65 roku życia. W związku z powyższym, mając również na uwadze treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy uznał, że J. P. dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od kwietnia do czerwca 2013 r. nie przysługuje. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała bowiem już po ukończeniu przez nią 16 roku życia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. P. domagała się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podała, że decyzja przyznająca jej prawo do świadczenia alimentacyjnego została wydana do czasu uzyskania przez nią emerytury czyli do 31 sierpnia 2019 r., decyzja ta była prawomocna administracyjnie. Dlatego miała pełne prawo do zwiększonego dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1.04 do 31.12. 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie, które zostało podjęte na mocy postanowienia z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekającą o odmowie przyznania J. P. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2013r. do 30 czerwca 2013r. na matkę W. B. . Ostatnio wymieniona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 4 lipca 2013 r. We wniosku tym strona wniosła o przyznanie pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od kwietnia do grudnia 2013 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. B., na którą posiada przyznane na stałe świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne na matkę W. B. przyznane J. P. decyzją z dnia [...] na okres do 31 sierpnia 2019 r., wygasło po dniu 30 czerwca 2013 r. w związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 2013 r. nowych przepisów w sprawie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie przytoczono treść § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. oraz stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności W. B. wynika, że jej niepełnosprawność powstała w 65 roku życia. Z przytoczonego rozstrzygnięcia, jak i z uzasadnienia decyzji z dnia 29 lipca 2013 r. wynika, że organ I instancji nie rozstrzygnął w żaden sposób wniosku J. P. o przyznanie pomocy finansowej, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 2013 r. w części dotyczącej okresu od lipca do grudnia 2013 r. Mimo bowiem wyjaśnienia w treści uzasadnienia tej decyzji, że przyznane J. P. świadczenie pielęgnacyjne na matkę wygasło po dniu 30 czerwca 2013 r., ustalenia tego w żaden sposób nie odniesiono do treści wniosku strony. Braku rozstrzygnięcia o całości żądania strony nie dostrzegł również organ II instancji, i to mimo tego, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J. P. wyraźnie domagała się wypłaty przedmiotowej pomocy również za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopada i grudzień 2013 r. W konsekwencji SKO również nie orzekło o żądaniu strony w tej części, ani też w uzasadnieniu swej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do tej części wniosku. Co więcej, mimo tego, że organ ten przytoczył treść przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 2013 r. dotyczącą prawa do pomocy za miesiące od kwietnia do grudnia 2013 r., wskazał dalej, że "J. P. dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od kwietnia do czerwca 2013 r. nie przysługuje". Stosownie do regulacji art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zatem decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części) lub stwierdzać niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, co również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku, ale otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym lub sądowym. W tym wyraża się znamię jurysdykcyjności decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym ogólnym unormowanym w k.p.a. Organ załatwiając sprawę przez wydanie decyzji wykonuje tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 473). Jeżeli zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że taka decyzja zostaje wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2007 r., II SA/Bk 701/07, LEX nr 534998). Podzielając przedstawione poglądy orzecznictwa i doktryny należy zauważyć, że wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ zaskarżona decyzja nie stanowi decyzji częściowej przewidującej wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim rozstrzyga o wniosku strony, tj. utrzymuje w mocy odmowę przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 200 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia do 30 czerwca 2013 r. należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, dalej rozporządzenie z 26 marca 2013 r. (Dz. U. z dnia 29 marca 2013 r.), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2013 r., nr poz. 1456 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, dalej ustawa zmieniająca (Dz. U. z 2012 r. nr 1548). Zgodnie z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy. Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc jest wypłacana w terminie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w § 2 ust. 1, i jest realizowana przez organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przyznanie oraz odmowa przyznania pomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej (§ 3 ust. 2.). Zasadniczą przyczyną odmowy przyznania J. P. przedmiotowej pomocy, było niespełnienie przez nią warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ściślej warunku, o jakim mowa w art. 17 ust. 1b pkt 1 tej ustawy dotyczącego daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. W związku jednak z wygaśnięciem z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na wejście w życie ustawy zmieniającej, J. P. złożył wniosek o przyznanie jej tego świadczenia od dnia 1 lipca 2013 r. Jednak decyzją z dnia 26 lipca 2013 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówił J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na W. B. – od dnia 1 lipca 2013 r. z uwagi na niespełnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczącej daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zgodnie bowiem z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 maja 2006 r., niepełnosprawność W. B. istnieje od 1998 r., czyli powstała w 65 roku jej życia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca należała do kategorii osób, które miały ustalone za miesiąc kwiecień, maj i czerwiec 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spełniała więc w tym czasie pierwszy z określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 2013 r. warunków przysługiwania pomocy finansowej, o jakiej mowa w tym przepisie. Do rozważenia pozostała więc kwestia, czy J. P. spełniała również drugą przesłankę warunkującą przyznanie tej pomocy finansowej, którą jest spełnianie warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. W ocenie organów obu instancji, przesłanka ta nie została w sprawie spełniona, ponieważ w przypadku matki J. P. data powstania niepełnosprawności została ustalona na rok 1998, a więc w 65 roku życia W. B., czyli później niż do ukończenia 18 roku życia lub do ukończenia 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, czego wymaga przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego organy obu instancji odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy finansowej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2013 r. Ponieważ zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, było przedmiotem wniosku grupy posłów skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (sygnatura akt K 38/13), postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uzasadnienia tego wyroku wynika jednak, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Z przytoczonego fragmentu, a także z całej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wynika, że zakres, w jakim Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca, jako opiekun dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała dopiero w 65 roku życia, spełnia warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 2013 r. uniemożliwia udzielenie jej pomocy finansowej, o jakiej mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. Na koniec należy zauważyć, że organ II instancji nie dostrzegł nieścisłości terminologicznej popełnionej przez organ I instancji przy formułowaniu sentencji decyzji. Zgodnie z treścią § 1 cytowanego rozporządzenia z 26 marca 2013 r., rozporządzenie to określa szczegółowe warunki udzielania pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zwanej dalej "pomocą". Przedmiotowe świadczenie nie może więc być nazywane "dodatkiem do świadczenia pielęgnacyjnego", jak to niepoprawnie określił organ I instancji w osnowie swej decyzji z dnia 29 lipca 2013 r. Takie określenie nie jest dopuszczalne tym bardziej, że pojęcie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego występuje w systemie prawa i ma inne znaczenie (por. art. 12 ustawy zmieniającej). Wymagana od rozstrzygnięć organów administracji precyzja i jednoznaczność nie pozwala na określanie świadczeń będących przedmiotem sprawy w sposób inny, niż to wynika z treści przepisów prawa materialnego, na podstawie których organ orzeka o tych świadczeniach. Równocześnie niedopuszczalne jest określanie różnych świadczeń tym samym terminem. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że popełnione przez organ I instancji i nie dostrzeżone przez SKO naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 kpa, miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o znacznej części wniosku strony. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi odnośnie konieczności rozstrzygnięcia całości wniosku skarżącej. Organ weźmie też pod uwagę konsekwencje, jakie wynikają dla sprawy z rozstrzygnięcia zawartego w wyroku i uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie K 38/13. Organ będzie również pamiętał o poprawnym określaniu przedmiotu postępowania, zgodnie z przepisami prawa materialnego, na podstawie którego rozstrzyga sprawę. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.