II SA/Ke 937/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...], znak: [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania T. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 11 lipca 2014r. udzielającą M. P. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z pomieszczeniem kotłowni wraz z instalacjami wewnętrznymi o wymiarach w rzucie 11,2 x 5,0 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w m. W. J., gm. G., wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że 12 stycznia 2010 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. [...] w W. J. w wyniku której stwierdzono, że znajduje się na niej m.in. budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 11,2 x 5,0 m, parterowy, murowany z drewnianą, jednospadową konstrukcją dachową. W budynku tym wydzielone zostało pomieszczenie kotłowni o wymiarach w rzucie 1,9 x 2,5 m, w którym znajduje się komin murowany z cegły pełnej. Obecny podczas kontroli M. P. oświadczył, że jest jedynym właścicielem ww. działki od 1996 r., jak również, że budynek gospodarczy wybudował jego ojciec w 1988 r., wraz z kotłownią węglową i murowanym kominem. Oświadczył również, że nie wie czy ojciec posiadał pozwolenie na budowę oraz, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową ww. obiektu budowlanego. Z kolei T. K. oświadczył do protokołu, że budynek został wybudowany przez M. P. w 1997 r. W wyniku przesłuchania świadków tj. [...], organ I instancji ustalił, że roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego zostały rozpoczęte w 1997 r., zaś zakończone w pierwszej połowie 1998 r. Pismem z 11 stycznia 2011 r. organ wyznaczył M.owi P. termin do 31 grudnia 2010 r. do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego obiektu, co ww. uczynił w dniu 10 stycznia 2011 r. Postanowieniem z 17 października 2011 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie spornego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami o nr ewid. [...] i [...] . Postanowieniem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Kielcach rozgraniczył ww. nieruchomości wskazując, że budynek gospodarczy usytuowany jest w granicy działki. Postanowieniem z 23 maja 2014 r. PINB w Kielcach podjął postępowanie w sprawie na wniosek M. P. Decyzją z 11 lipca 2014 r. organ I instancji udzielił M. P. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. We wniesionym odwołaniu T. K. zarzucił ww. decyzji naruszenie prawa oraz nieprawidłowości w wyliczeniach powierzchniowych oraz wadliwe dokonanie ustaleń faktycznych poprzez nie stwierdzenie, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako budynek mieszkalny, w którym znajduje się pomieszczenie składające się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki. Zarzucił, że przedłożona do akt inwentaryzacja dotyczy działki nr ewid. [...] , stanowiącej własność L. S. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podzielił ustalenia co do faktu, że budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, oraz, że roboty budowlane związane z jego budową zostały zakończone przed dniem 10 lipca 1998r. Zasadnie, zdaniem [...] Inspektora, organ I instancji dokonał kwalifikacji prawnej przyjmując, że zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy winny mieć przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. Organ podniósł, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, w której roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 10 lipca 1998 r. oraz upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej – zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Organ stwierdził, że budynek gospodarczy stanowiący przedmiot sprawy nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktem znanym organowi z urzędu jest, że na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany, w obecnej chwili nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, że w sytuacji, gdy na danym terenie w dacie orzekania nie obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę przepisy planu obowiązujące w dacie budowy obiektu. Obiekt ten nie narusza porządku planistycznego obowiązującego wówczas na tym terenie, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonym uchwałą Nr XII/70/91 Rady Gminy w Górnie z 5 września 1991 r., został on wybudowany na terenie oznaczonym symbolem MR MN – istniejąca i projektowana zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem jednorodzinnej, a zatem na terenie, który dopuszczał budowę budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. Zasadnie także organ I instancji uznał, że z uwagi na fakt, iż budowa obiektu budowlanego nie podlegała uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 56 Prawa budowlanego, nie było obowiązku przedkładania oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 3. Organ odwoławczy zauważył, że w sytuacji gdy z przedłożonej przez M. P. inwentaryzacji wraz z oceną techniczną obiektu wynika, że obiekt ten nadaje się do użytkowania, nie było przeszkód do udzielenia mu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Świętokrzyski Inspektor nie zgodził się z twierdzeniem, że inwentaryzacja wraz z opinią techniczną dotyczyły innego obiektu budowlanego, a także, że budynek gospodarczy użytkowany był na cele mieszkalne. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze T. K. wniósł o uchylenie decyzji z 4 września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. art. 55, wskazując, że wnoszący o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie dopełnił obowiązku złożenia wszystkich załączników odnośnie nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w W. J. Podniósł, że część opisowa inwentaryzacji wykonanej przez C. K. dotyczy budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność L. S., tak jak i złożone do wniosku oświadczenie C. K. dotyczy działki nr [...] . W ocenie skarżącego, obecnie oświadczenie to zostało przerobione i wpisano w nim nr działki [...] . Skarżący podniósł, że mapa dla potrzeb inwentaryzacji powykonawczej dotyczy domu mieszkalnego – taki wpis widnieje na mapie i taką przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego. Jego zdaniem M. P. winien złożyć mapę powykonawczą dla budynku gospodarczego oraz sąsiadującego z nim bezpośrednio budynku mieszkalnego, ponieważ część mieszkalna była wybudowana jako samowola budowlana. T. K. podniósł, że składający wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożył opinię Techniczno-Konstrukcyjną, w której wykonawca – C. K. – napisał, że dotyczy ona działki nr ewid. [...] w W. J, której właścicielem jest L. S., a nie M. P.. Rysunki techniczne do tej opinii przedstawiają budynek gospodarczy i sąsiadujący z nim bezpośrednio budynek mieszkalny, który też jest wybudowany samowolnie. Jedynym budynkiem wybudowanym legalnie jest, w jego ocenie, samodzielny budynek mieszkalny, do którego załączono w sprawie mapę z inwentaryzacji powykonawczej zaewidencjonowaną w Starostwie Powiatowym w dniu 15 stycznia 2010 r. Jego zdaniem, w tej sprawie winna być złożona odrębna mapa inwentaryzacyjna dla budynku gospodarczego, tj. wykonana specjalnie dla niego i bezpośrednio z nim sąsiadującej samowoli budowlanej – budynku mieszkalnego. Do wniosku złożone zostało oświadczenie C. K., że projekt budowy i inwentaryzacja powykonawcza jest zgodna ze sztuką budowlaną i dotyczy działki nr [...] . Taki dokument wydano skarżącemu jako kserokopię z akt sprawy. Wskazał, że obecnie oświadczenie to zawiera przekreślony wpis "[...] " i nadpisane "[...] ". Skarżący nie zgodził się aby dokumenty graficzne, opinia techniczno-konstruktorska w sprawie działania M. P. zawierała dane działki innego sąsiada, który nie ma wspólnej granicy z jego nieruchomością. Zdaniem skarżącego, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie winien obejmować drugi budynek mieszkalny, który również jest samowolą budowlaną. Podniósł, że oba te budynki stanowią znaczną uciążliwość, bowiem kotłownia obejmuje dwa budynki mieszkalne, a w sezonie grzewczym stanowi realne zagrożenie. Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do jego zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji rozstrzygał w granicach sprawy, ale nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie tylko w aspektach podniesionych w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Okolicznością niesporną pomiędzy stronami jest to, że inwestor M. P. dopuścił się samowoli budowlanej, bowiem w okresie pomiędzy 31 grudnia 1994r. a 10 lipca 1998r. wybudował przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. J., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 stycznia 2011r. M. P. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniosek o "zalegalizowanie budynku" i o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie, w oparciu o który podjęta została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Oba rozstrzygnięcia, jako podstawę materialnoprawną udzielonego pozwolenia na użytkowanie, wskazują na nieobowiązującą już treść przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r. (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126). Przewidywał on, że do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacja powyższa została zmieniona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. i umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r., od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz. 124). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. (tj. znowelizowanie art. 49) oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku, gdy przed dniem 11 lipca 2003r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. było uchwalenie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), zwanej dalej ustawą zmieniającą, zgodnie z którym (ust. 1) do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2). Przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się zatem do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995r. a dniem 10 lipca 1998r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003r. nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 marca 2012r., sygn.. akt II SA/Ke 29/12 oraz wyrok NSA z 13 listopada 2013r. II OSK 1329/12). Innymi słowy mówiąc, wejście w życie art. 3 ustawy zmieniającej, stanowiące konsekwencję zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. nowelizującej Prawo budowlane, spowodowało, że aktualnie brak jest podstaw do zastosowania przy legalizacji samowoli budowlanej art. 49 Prawa budowlanego w jego wersji sprzed 11 lipca 2003r. Od tej daty bowiem, ustawa nowelizująca Prawo budowlane z 27 marca 2003r. zmieniła dotychczasową treść art. 48 i 49 i co za tym idzie przepis art. 49 w dotychczasowym brzmieniu przestał obowiązywać, zaś niekonstytucyjność uregulowań przejściowych zastosowanych przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r., została zastąpiona rozwiązaniem przyjętym w art. 3 ustawy zmieniającej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku tut. Sądu z dnia 29 stycznia 2010r. w sprawie II SA/Ke 10/10. Podkreślenia także wymaga, że w odniesieniu do legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, spełniających warunki opisane w tym przepisie, możliwość zastosowania preferencji w nim określonych (wyłączenie art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane) istniała jedynie w stosunku do wniosków o pozwolenie na użytkowanie zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2007r. Wobec pozostałych, organ zobowiązany jest zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania. W tej sytuacji, stosując art. 49 w nieobowiązującym brzmieniu, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wobec przyczyn, dla których uchylone zostały obie decyzje organów nadzoru budowlanego, merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia jedynie wymaga, że wnioskiem w niniejszej sprawie objęty został jedynie budynek gospodarczy, dlatego organ nie był uprawniony do prowadzenia w ramach tego samego postępowania procedury legalizacyjnej wobec innych obiektów (budynku mieszkalnego, co zarzuca skarżący). Orzekając ponownie organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie legalizacyjne uwzględniając stanowisko prawne wyrażone powyżej.