II SA/Ke 939/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Sadowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XX/102/2016 w przedmiocie obniżenia stopnia organizacyjnego Szkoły Podstawowej w Biskupicach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XX/102/2016 w sprawie obniżenia stopnia organizacyjnego Szkoły Podstawowej w Biskupicach, Rada Gminy Sadowie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 61 ust. 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) uchwaliła, że: § 1.1. z dniem 31 sierpnia 2016 r. obniża stopień organizacyjny w Szkole Podstawowej w Biskupicach poprzez zmniejszenie liczby oddziałów z 6 do 3. 2. W przypadku obniżenia stopnia organizacji, o której mowa w ust. 1 uczniowie aktualnie uczęszczający do klasy IV, V, VI będą kontynuować naukę odpowiednio w klasach V, VI w Szkole Podstawowej im Batalionów Chłopskich w Sadowiu. § 2. Wykonanie uchwały powierza Wójtowi Gminy Sadowie. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2016 r. i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Sadowie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Sadowie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił naruszenie art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz.2156 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący podał, że w jego ocenie "obniżenie stopnia organizacyjnego" jest w istocie przekształceniem w rozumieniu art. 59 ust. 6 ww. ustawy. Podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym wstrzymanie w szkole naboru do niektórych klas może być dokonane wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Podkreślił, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie nie tylko do likwidacji szkoły, ale też odpowiednio do jej przekształcenia (art. 59 ust. 6). Przekształceniem będą niewątpliwie takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki. Przyjmując więc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wstrzymanie naboru do oznaczonych klas nie zmierzało do likwidacji szkoły, to na pewno stanowiło przekształcenie w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sadowie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że według stanu faktycznego i danych aktualnych na czas podejmowania zakwestionowanej uchwały Szkoła Podstawowa w Biskupicach posiadała charakter placówki zanikającej. Jednostka ta posiadała 6-cio oddziałową strukturę organizacyjną oraz jeden oddział przedszkolny. Liczba uczniów wynosiła 26, a w poszczególnych rocznikach przedstawiała się następująco: Klasa "0 - 3 , Klasa I- 4 , Klasa II - 5 , Klasa III- 6 , Klasa IV- 3 , Klasa V- 0 (dzieci rocznika 2004 zostały przeniesione w całości przez swoich rodziców do Szkoły Podstawowej w Sadowiu co spowodowało faktyczną likwidację klasy), Klasa VI- 5 uczniów. Organ podkreślił, że w świetle wyników prowadzonych badań i analiz oświatowych zasadne jest twierdzenie, iż stosunkowo najlepsze warunki rozwojowe uczniów stwarzają średnio liczne grupy klasowe, liczące w badaniach od 14 do 27 osób. W grupie takiej najwięcej rodzajów potrzeb społecznych jest zaspokojonych na optymalnym i umiarkowanym poziomie. Podstawową wadą klas mało licznych - do 13 uczniów - jest zbyt mała liczba kolegów i koleżanek i w konsekwencji zatarcie poziomu rywalizacji, satysfakcji i prawidłowych relacji między uczniami w tym potrzeba zaspokojenia potrzeby przynależności do grupy. Organ podkreślił, że szczególne, specyficzne okoliczności związane z funkcjonowaniem Szkoły Podstawowej w Biskupicach korespondowały z unormowaniem art. 61 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji, kierując się przesłankami faktycznymi i prawnymi, Rada Gminy Sadowie postanowiła o zmniejszeniu stopnia organizacyjnego placówki. Brak bowiem celowości i racjonalności funkcjonowania tej szkoły jako jednostki 6-cio oddziałowej nie podlegały kwestii, a potrzeba i chęć wyrównywania szans edukacyjnych uczniów, m.in. poprzez umożliwienie im nauki w szkole posiadającej odpowiednią infrastrukturę edukacyjną do realizacji programów nauczania, wychowania i rozwoju fizycznego czyniły zasadnym koncentrowanie edukacji dzieci w placówce, która taką infrastrukturę posiada - jak Szkoła Podstawowa w Sadowiu. Równocześnie zmiana zasad funkcjonowania Szkoły Podstawowej w Biskupicach umożliwiła racjonalizację i optymalizację wydatków oświatowych, zwiększając szanse na stworzenie lepszej infrastruktury i bogatszej oferty edukacyjnej dla uczniów z terenu całej Gminy. Organ podkreślił, że z początkiem nowego roku szkolnego 2016/2017 wskutek całkowicie dobrowolnych działań rodziców Szkoła Podstawowa w Biskupicach w ogóle przestała funkcjonować jako placówka oświatowa. Ten stan rzeczy wynikł z faktu, iż wszyscy uczniowie - także z klas I-III, zostali wolą poszczególnych rodziców wykreśleni z rejestru uczniów oraz zapisani do Szkoły Podstawowej w Sadowiu. Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę opisany stan rzeczy oraz realizując tryb postępowania określony art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty Rada Gminy w dniu 11 października 2016 r. podjęła uchwałę nr XXVI/122/2016 o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Biskupicach z końcem roku szkolnego 2016/2017 tj. z dniem 31 sierpnia 2017. W powstałym zatem stanie prawnym skarga Wojewody Świętokrzyskiego w odniesieniu do uchwały nr XX/102/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. stała się bezprzedmiotowa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 59 ust. 1-6 ustawy oraz art. 58 ustawy o systemie oświaty organ zauważył, że unormowania ustawy o systemie oświaty oraz podejmowane na gruncie tej ustawy decyzje i rozstrzygnięcia winny w każdym wypadku uwzględniać szerszy kontekst prawny wynikający z zasad wykładni celowościowej oraz fundamentalnych reguł prawa publicznego - co nie znalazło odzwierciedlenia w działaniach organu nadzoru. W ocenie Rady Gminy Sadowie działalnie organu nadzoru wyrażające się w wystąpieniu z niniejszą skargą nie realizują wymogów wskazanych w art. 70 Konstytucji RP oraz 7 i 8 kpa. Skarga ta zmierza bowiem do wzruszenia uchwały merytorycznie właściwej, odpowiadającej najlepiej pojętym w regulowanym zakresie potrzebom społeczności lokalnej i odpowiadającej oczekiwaniom znakomitej części zainteresowanych rodziców i uczniów. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu przyznał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały ani rodzice nie byli zawiadomieni o zamiarze zmniejszenia liczby klas, ani też w tej sprawie nie wyrażał opinii kurator oświaty. Uważa jednak, że skoro rodzice zostali zawiadomieni o czymś więcej, a mianowicie o likwidacji szkoły, to nie było potrzeby dodatkowego ich zawiadamiania o likwidacji klas od IV do VI. Nadto podniósł, że skoro w art. 59 ust. 6 mowa jest odpowiednim stosowaniu przepisów ust. od 1 do 5 oraz art. 58 to nie zachodziła konieczność zwracania się do kuratora o wydanie opinii zwłaszcza w okolicznościach tej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu złych warunków lokalowych w tej szkole. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny bada, czy była ona zgodna z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami, uwzględniając przy tym stan faktyczny wówczas istniejący. Jeśli chodzi o kontrolę legalności uchwały, której przedmiotem jest przekształcenie szkoły, kontrolą tą nie może być objęta celowość przekształcenia szkoły. Sąd nie może także brać pod uwagę aspektu społecznego tego przekształcenia. W związku z tym bez znaczenia jest podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że już po podjęciu zaskarżonej uchwały, w dniu 11 października 2016 r. została przez Radę Gminy Sadowie podjęta kolejna uchwała, tym razem dotycząca zamiaru likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego 2016/2017, a także to, że od 1 września 2016 r. Szkoła Podstawowa w Biskupicach faktycznie nie działa, gdyż rodzice dzieci do niej uczęszczających przenieśli je do innej szkoły. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała faktycznie likwidująca w istniejącej 6 – klasowej szkole podstawowej klasy IV, V i VI. Nie może budzić żadnych wątpliwości to, że uchwałą tą doszło do przekształcenia szkoły o jakim mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przekształceniem bowiem jest taka zmiana organizacyjne, która prowadzi do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki. Okolicznością niesporną jest to, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie została wydana przez właściwego kuratora oświaty pozytywna opinia wymagana przepisami art. 59 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wcześniej, bo w dniu 21 stycznia 2016 r. została podjęta uchwała o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Biskupicach. Wójt Gminy Sadowie zwrócił się 22 stycznia 2016 r. do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji szkoły. Kurator wydał negatywną opinię, która została utrzymana w mocy przez Ministra Edukacji Narodowej postanowieniem z 7 kwietnia 2016 r. O zamiarze likwidacji szkoły (ale nie o jej przekształceniu) rodzice uczniów zostali poinformowani. O ile można by się zgodzić ze stanowiskiem Gminy, że został spełniony wymóg zawiadomienia rodziców o przekształceniu szkoły, uznając skuteczność zawiadomienia ich o zamiarze likwidacji szkoły (która to likwidacja jest niewątpliwie czymś więcej niż przekształceniem polegającym na obniżeniu stopnia organizacyjnego, sprowadzającym się do likwidacji klas od IV do VI), jednakże nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w tej sprawie Rada Gminy była zwolniona z obowiązku uzyskania pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty. Żadne bowiem względy słuszności nie mogą skutkować uznaniem, że przekształcenie szkoły nie wymaga, stosownie do art. 58 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy o systemie oświaty uzyskania takiej pozytywnej opinii. Nie można także przyjąć, że wskazując w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, że przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio ustawodawca dopuścił możliwość wyłączenia stosowania art. 59 ust. 2 tej ustawy do przekształcenia szkoły. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając skargę należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).