II SA/Ke 948/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Gowarczowie z dnia 24 września 2013 r. nr XXV/182/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 948/21 UZASADNIENIE Rada Gminy w Gowarczowie 24 września 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 6 ust. 2 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 180 poz. 1493 ze zm.), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr XXV/182/2013 w sprawie zmiany uchwały nr XXII/154/2013 z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który uchwale tej we wskazanym niżej zakresie zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest: - art. 9a ust. 11 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283) w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 1 uchwały, treści art. 9a ust. 11 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 12 u.p.p.r. § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 uchwały art. 9a ust. 12 u.p.p.r. Mając powyższe na uwadze skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie dla Rady Gminy w Gowarczowie do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynikało z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zaskarżony § 1 uchwały narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 9a ust. 11 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, gdyż katalog podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej został określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., z kolei w § 2 zaskarżonej uchwały Rada powtórzyła treść art. 9a ust. 12 u.p.p.r. Prokurator podkreślił, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonych zapisów z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Gowarczowie wniosła o jej oddalenie wskazując, że podniesione zastrzeżenia nie mają charakteru istotnego, a ponadto upłynęły terminy do ich zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Nie było w sprawie kwestionowane, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zasadnie zarzucił Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały. W § 1 uchwalono, że dotychczasową treść § 8 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały nr XXII/154/2013 z dnia 22 marca 2013 r. zastępuje się treścią: W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: - jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; - gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; - Policji; - oświaty; - ochrony zdrowia. Z kolei w § 2 uchwalono, że w dotychczasowej treści § 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XXII/154/2013 z dnia 22 marca 2013 r. dodaje się pkt 4a w brzmieniu: W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Nie ulega wątpliwości, że § 1 stanowi powtórzenie art. 9a ust. 11 u.p.p.r., a § 2 w pełni powiela art. 9a ust. 12 u.p.p.r. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem, co do zasady, powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Jak wskazał NSA w wyroku z 2 lipca 2021 r., III OSK 3700/21 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy zaznaczyć, że naruszenie zakazu powtarzania w zapisach uchwały przepisów ustaw, powoduje nieważność tych zapisów. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza bowiem w stopniu istotnym regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma więc racji organ, że zarzucone w skardze naruszenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Reasumując, ponieważ w zaskarżonych zapisach w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, należy uznać, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9a ust. 15, 11 i 12 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. W tym miejscu niezbędnym jest jednak podkreślenie, że w art. 9a ust. 11 u.p.p.r. ustawodawca wymienił, jakich instytucji przedstawiciele muszą obligatoryjnie wejść w skład grupy roboczej, a w art. 9a ust. 12 u.p.p.r., jakie podmioty mogą wejść w skład tych grup. Nie stanowiłoby naruszenia prawa wskazanie konkretnych przedstawicieli tych instytucji i podmiotów, którzy wejdą w skład tych grup. Zatem jeśli ustawodawca określił ogólnie jednostkę organizacyjną pomocy społecznej, czy gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, to prawodawca lokalny powinien doprecyzować, przez podanie nazwy i siedziby, te podmioty, których przedstawiciele wejdą następnie w skład takiej grupie roboczej. W ten sam sposób Rada winna podać konkretną jednostkę policji, oświaty i ochrony zdrowia, czy też ewentualnie podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 12 u.p.p.r. Takie doprecyzowanie nie narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Jeżeli bowiem organ wykonawczy gminy ma prawo do powołania przedstawicieli różnych instytucji do grup roboczych, to uchwała powinna precyzować i dostosowywać do warunków lokalnych określenie tych instytucji, których przedstawiciele w takich grupach będą zasiadać. Nie ma racji organ twierdząc, że skarga Prokuratora została wniesiona po terminie. Skargę do sądu administracyjnego bowiem co do zasady wnosi się w terminie 30 dni. Od tej zasady jednak przewidziane są wyjątki. Jeden z nich przewidziany jest w art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W zakresie obowiązywania powyższego przepisu mieści się bardzo szeroka kategoria skarg w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działań organów administracji publicznej. Do tej kategorii spraw należy między innymi zaliczyć skargi na uchwały lub zarządzenia, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, skargi w tych sprawach nie są ograniczone terminem. Dodatkowo z art. 53 § 3 p.p.s.a. wynika, że w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Powyższe oznacza więc, że prawo prokuratora do wniesienia skargi na akty wymienione w § 2a nie jest ograniczone żadnym terminem. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność § 1 i 2 zaskarżonej uchwały.