II SA/Ke 95/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi G. C., T. P., G. Z., W. K. i Z. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta orzekł o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu W. B., gmina P., polegającej na przywróceniu stanu z 1947r. zgodnie z pierworysem ze scalenia gruntów i mapą ewidencyjną z 1960r. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek: [...] jako bezprzedmiotowego. W podstawie prawnej powołano art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027), § 10 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 1, § 35 pkt 4 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 i 105 k.p.a. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po rozpatrzeniu odwołania M. C., T. P., G. Z., W. K. i Z. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] - na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż odwołujący się złożyli wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów polegających na przywróceniu granic i powierzchni działek nr [...] położonych we wsi W. B., gmina P. zgodnie z pierworysem scaleniowym z 1947r. Przedmiotowe postępowanie zostało umorzone decyzją Starosty, utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Ke 214/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił w/w decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach orzeczenia Sąd stwierdził naruszenie prawa polegające na tym, iż w postępowaniu toczącym się przed organem I i II instancji nie brały udziału osoby, które - zgodnie z art. 28 k.p.a. - powinny być jego stronami. Przedmiotem postępowania administracyjnego, które toczyło się w niniejszej sprawie przed organami I i II instancji była bowiem w istocie nie tylko zmiana danych zawartych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów wsi W. B., gmina P., dotycząca działek nr [...], ale także zmiana danych zawartych w operacie ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...]. Jak wynika bowiem z treści operatu nr [...], sporządzonego dla potrzeb postępowania, pomiędzy przedmiotowymi działkami znajduje się droga oznaczona numerem działki [...]. Z tego względu zmiana powierzchni, granic i numeracji pierwszej grupy działek, spowodowałaby również zmianę powierzchni, granic i numeracji działek położonych po wschodniej stronie drogi nr [...]. Dlatego też właściciele i władający tymi działkami powinni być stronami niniejszego postępowania. Mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Starosta pismem z dnia 12 kwietnia 2007r. zawiadomił wszystkich właścicieli i władających nieruchomościami położonymi po wschodniej i zachodniej stronie drogi [...], oznaczonych numerami działek [...] położonych w W. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w stosunku do w/w działek zmian w ewidencji gruntów wsi W. B., gmina P., polegających na przywróceniu stanu z 1947r., zgodnie z pierworysem ze scalenia gruntów i mapą ewidencyjną z 1960r. Osoby te poinformowano także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia dodatkowych wyjaśnień - zgodnie z art. 10 k.p.a. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ I instancji orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wskazując, iż w niniejszej sprawie toczy się spór o własność między właścicielami działek po wschodniej i zachodniej stronie drogi nr [...], do którego rozstrzygnięcia Starosta nie jest uprawniony. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaaprobował ustalenia i argumentację prawną Starosty. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują możliwości rozstrzygania sporów o własność ani przez Starostę, ani przez Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Ewidencja gruntów nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, pełniąc jedynie funkcje informacyjno - techniczne. Dlatego też w niniejszym postępowaniu nie mogło dojść do ustalenia przebiegu spornej granicy pomiędzy nieruchomościami stron, czy też podziału nieruchomości. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wnieśli M. C., T. P., G. Z., W. K. i Z. L. Skarżący podnieśli, iż nie domagali się rozstrzygnięcia sporu o prawo do gruntów, lecz sprawdzenia kto był sprawcą zmiany granicy z 1947r. Osoby te wskazały także, iż przedmiotowe granice zostały w 1995r. zmienione, dlatego też żądają ustalenia na jakiej podstawie zostały zarejestrowane i zmienione stany prawne wymienionych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze - prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie - trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu I bądź II instancji. Jako podstawowa dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jawi się kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Ke 214/06. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyjąć zatem należy, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało ono wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97). Szczególnie owo oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma znaczenie w przypadku orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu. Oznacza to, że zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia. W uzasadnieniu orzeczenia sąd zawiera bowiem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych. "Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę" (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005r., s.476). Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie są związani wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Ke 214/06. Jak wynika z uzasadnienia powołanego orzeczenia "postępowanie przed organami obu instancji toczyło się bez udziału osób, które powinny brać w nim udział", w związku z czym "doszło w sprawie do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a., gwarantującej wszystkim stronom postępowania administracyjnego czynny w nim udział. (...) Postępowania dotyczące zmian w ewidencji dwóch kompleksów nieruchomości, których skutkiem miałaby być zmiana powierzchni, granic lub numeracji jednego z nich z równoczesną zmianą powierzchni, granic lub numeracji drugiego, nie mogą toczyć się odrębnie choćby dlatego, żeby nie doszło w takich postępowaniach do wydania sprzecznych ze sobą decyzji. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy koniecznym będzie ustalenie naprowadzonej okoliczności i ewentualne objęcie sprawy administracyjnej dotyczącej wskazanej zmiany w operacie ewidencji gruntów, jednym postępowanie administracyjnym." Przenosząc cyt. powyżej wskazania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Ke 214/06 zostały w całości wykonane przez Starostę. Organ ten pismem z dnia 12 kwietnia 2007r. zawiadomił bowiem wszystkich właścicieli i władających nieruchomościami położonymi tak po wschodniej, jak i zachodniej stronie drogi [...] - o nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w stosunku do tych działek zmian w ewidencji gruntów wsi W. B., gmina P., polegających na przywróceniu stanu z 1947r. - zgodnie z pierworysem ze scalenia gruntów i mapą ewidencyjną z 1960r. Z kolei pismem z dnia 18 lipca 2007r. osoby te zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym, jak również pouczono o prawie złożenia dodatkowych wyjaśnień. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta w pełni zabezpieczył realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 k.p.a., której uchybienie było przyczyną uchylenia poprzednio wydanych decyzji organów administracji publicznej. Jednocześnie wskazać trzeba, iż organy orzekające - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. - podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W szczególności wskazać trzeba, iż przeprowadzono dowód ze zleconego uprzednio geodecie T.i P. opracowania stosownej dokumentacji geodezyjnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż analiza materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, w tym dokumentacji geodezyjno - kartograficznej dostępnej organom, a w szczególności danych operatu pomiarowego przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. za nr [...] niezbicie dowodzi, że istnieje spór pomiędzy właścicielami działek co do przebiegu granic pomiędzy nimi. Dokonując oceny rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego podnieść należy, iż przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi bowiem o naniesienie w ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny, natomiast rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 1999r., sygn. akt II SA 1384/99). Skoro z akt sprawy wynika niezbicie, iż istnieje spór o własność pomiędzy właścicielami działek po wschodniej i zachodniej stronie drogi nr [...], to w toku postępowania ewidencyjnego nie jest prawnie możliwe i dopuszczalne rozstrzyganie o zasięgu prawa własności skarżących. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie ewidencyjne służy jedynie ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja, czy aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów oraz ich zakres, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje bowiem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Tym samym nie tworzy nowych stanów prawnych dla nieruchomości. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004, II SA 1456/03, LEX nr 158877, NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99, LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998, II SA 766/98, LEX nr 41298). Konsekwencją wskazanego powyżej charakteru postępowania ewidencyjnego jest to, że w niniejszym postępowaniu nie mogło dojść do ustalenia przebiegu spornej granicy pomiędzy nieruchomościami stron, czy też podziału nieruchomości, na co trafnie wskazały organy w uzasadnieniu swych decyzji. Obowiązujące przepisy, tak ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie dają bowiem organom administracji publicznej podstaw prawnych do rozstrzygania sporów o własność. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy na gruncie konkretnego stanu faktycznego nie występuje jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skoro przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i cyt. rozporządzenia nie zawierają regulacji prawnych dających podstawę organom administracji publicznej w toku postępowania ewidencyjnego do rozstrzygania sporów o własność, czy też podziału nieruchomości to umorzenie, wszczętego z urzędu, postępowania jest zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.