II SA/Ke 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2014r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 listopada 2014 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 19 września 2014 r. znak: [...], nakazującą Z. R. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie na działce nr 422/1 przy ul. P. 65 w K. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że na skutek interwencji A. B. i W. P. pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 6.08.2013r. oględziny na opisanej wyżej działce, stanowiącej własność Z. R.. Na ich podstawie ustalono, że na działce znajduje się obiekt budowlany o wymiarach około 2,20 x 2,40 m o funkcji gospodarczej i składu opału. Obiekt ten, kryty blachodachówką, od strony południowej posiada ścianę wykonaną z trzech betonowych płyt ogrodzeniowych, a nad nią ścianę z desek z otworem okiennym. Od strony wschodniej obiekt przylega bez własnej ściany do drewnianego budynku gospodarczego. Od strony zachodniej posiada ścianę wykonaną z trzech betonowych płyt ogrodzeniowych, natomiast od strony północnej – ścianę z desek z otworem drzwiowym. Przedmiotowy obiekt zrealizowany został w latach 2005-2006. Ponadto ustalono, że na sąsiedniej działce nr 422/2 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Według wyjaśnień M. R. złożonych w dniu 22.08.2013r., obiekt gospodarczy o wymiarach 2,20 x 2,40 m został wykonany w roku 2005 jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr 422 na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25.08.2005r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 16.09.2013r. PINB wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego na działce nr 422/1, wykonywane bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie zobowiązano Z. R. do przedstawienia w terminie do 20.03.2014r. dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu. W piśmie z dnia 14.02.2014r. inwestorka poinformowała organ I instancji o likwidacji okna w drewnianej ścianie budynku od strony granicy. Jednocześnie przesłała szereg dokumentów, których organ nie uznał za dokumenty pozwalające na zalegalizowanie obiektu, ponieważ nie były to dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia 16.09.2013r. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję z dnia 5.05.2014r. nakazującą inwestorce rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W wyniku odwołania Z. R., WINB decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. uchylił decyzję z 5 maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że kluczowe znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego ma ustalenie, czy przedmiotowy budynek został wybudowany jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 25.08.2005r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. R. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny oraz budowie zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr 422 przy ul. P. 65 w K.. W dniu 2.07.2007r. Z. R. zawiadomiła organ I instancji o zakończeniu budowy, zaś PINB nie zgłosił sprzeciwu. W związku z interwencją W. P., która kwestionowała ustalenie, że obiekt o wymiarach 2,20 x 2,40 m jest zapleczem budowy realizowanej w oparciu o decyzję z dnia 25.08.2005r. nr [...], Z. R. wyjaśniła, że obiekt ten był uwzględniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 6.04.2005r. i stanowił zaplecze budowlano-narzędziowe dla ekip realizujących roboty budowlane w oparciu o decyzję z dnia 25.08.2005r. nr [...]. Organ I instancji, wydając opisaną na wstępie decyzję z dnia 19.09.2014r., przywołał w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu Z. R. wskazała, że zabiła deskami "atrapę okienka" w ścianie wschodniej, natomiast od strony północnej wstawione są tylko drzwi drewniane łazienkowe, a nie otwór okienny. Zdaniem strony, przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Część służyła do przechowywania narzędzi, a część do przechowywania opału i jako kojec dla psa. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 24 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1, wyjaśnił, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, niezależnie od ich konstrukcji czy wielkości. Bezwzględnie natomiast limitowany jest czas istnienia takich tymczasowych obiektów i ich funkcja. Budowa realizowana na podstawie pozwolenia z dnia 25.08.2005 r. została zakończona, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 2.07.2007r. Obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania na czas budowy powinien być zatem rozebrany lub usunięty z terenu budowy po zakończeniu budowy obiektu zasadniczego. Po dacie zakończenia budowy nierozebrany obiekt tymczasowy kwalifikowany jest jako samowola budowlana. W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt po okresie użytkowania jako zaplecze budowy zaczął być użytkowany jako skład opału. Nie jest więc obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. W konsekwencji podlega rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 723/07 oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 1278/08. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że gdyby przedmiotowy obiekt nie powstał jako zaplecze budowy, to dla jego wybudowania wymagane byłoby pozwolenie na budowę, ponieważ pomimo powierzchni mniejszej niż 25m2 nie jest obiektem wolnostojącym. Z kolei wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie można traktować jako zgłoszenia zamiaru budowy jakiegokolwiek obiektu, ponieważ zgłoszenie musi być dokonane według reguł określonych w art. 30 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazała, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych zawarto nieprawdziwe ustalenia dotyczące istnienia okien w ścianach północnej i południowej. Zdaniem strony, przedmiotowy obiekt – przybudówka stanowi w istocie przedłużenie szopy drewnianej, a jednocześnie zabezpieczenie ściany wschodniej tej szopy. Przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada wylewek betonowych, ani podmurówek. Skarżąca podkreśliła, że przy piśmie z dnia 14.02.2014r. przedłożyła zgłoszenie wykonania robót budowlanych, datowane na 23.09.2013r., dotyczące przedmiotowego obiektu. Ponieważ nie otrzymała z organu żadnej odpowiedzi, była przekonana, że zgłoszenie zostało przyjęte a dobudówka zalegalizowana. Skarżąca dodatkowo wskazała na brak doręczenia jej, mimo składanych wniosków, protokołów z oględzin nieruchomości. Ponadto wezwała do przesłuchania w charakterze świadka M. R.. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że w postanowieniu z dnia 16.09.2013r. znajduje się opis obiektu zgodny ze stanem faktycznym, ponieważ organ nigdzie nie pisał o otworze okiennym w ścianie północnej, a na fotografii wyraźnie widać otwór okienny w ścianie południowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ wskazał, że: zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych musi być dokonane przed rozpoczęciem budowy; skarżącej nigdy nie odmówiono wglądu do akt, a w kwestii przesłania protokołów pouczono o treści art. 73 Kpa; M. R. zażądał aby go wyłączyć z udziału w postępowaniu, co oznacza, że odmówił zeznań jako świadek na podstawie art. 83 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do treści art. 51 ust. 7 cyt. ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Co do zasady rozpoczęcie robót budowlanych powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 i 30 cyt. ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych i potwierdzonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że obiekt gospodarczy o wymiarach 2,20 x 2,40 m został wykonany w roku 2005 jako zaplecze budowy dla budynku mieszkalnego (domu jednorodzinnego) znajdującego się obecnie na działce nr 422/2 i stanowił zaplecze budowlano-narzędziowe dla ekip realizujących roboty budowlane w oparciu o decyzję z dnia 25.08.2005r. nr [...]. W powyższej kwestii takie samo stanowisko zajął M. R., o którego udział w sprawie wnioskowała sama skarżąca. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym konsekwencją ustalenia, że dany obiekt, w związku z zakończeniem budowy, nie służy już jako zaplecze tej budowy – jest wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że budowa obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1278/08). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że budowa prowadzona w oparciu decyzję – pozwolenie na budowę z dnia 25.08.2005r. została zakończona w 2007 roku. W konsekwencji obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy, bez względu na jego charakter i parametry, powinien być rozebrany lub w inny sposób usunięty z nieruchomości, na której prowadzone były roboty budowlane. Nie można bowiem przyjąć, że obecnie przedmiotowy obiekt służy jako zaplecze robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji z dnia 25.08.2005r. Innymi słowy obiekt ten nie jest użytkowany dla realizacji robót budowlanych. Sama skarżąca wskazywała, że obiekt ten służy do przechowywania narzędzi, opału, kojec dla psa. Uznanie, że tymczasowe obiekty budowlane, które ze swojej istoty są przeznaczone do czasowego użytkowania w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych prowadziłoby do obejścia prawa, które nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, a wyjątki od tej zasady są enumeratywne wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego. W świetle powyższego brak rozbiórki (usunięcia) przedmiotowego obiektu został przez organ prawidłowo zakwalifikowany jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W związku z zakończeniem budowy budynku zasadniczego (domu jednorodzinnego) odpadła bowiem podstawa prawna dla dalszego istnienia tego obiektu. W konsekwencji organ zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki (art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego). Ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowy obiekt wykonany został jako zaplecze dla robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji z dnia 25.08.2005r. czyni bezprzedmiotowym rozważanie zarzutów dotyczących skuteczności zgłoszenia datowanego na 23.09.2013r., tym bardziej, że zgłoszenie takie jest skuteczne tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Poza tym z przedstawionych przez skarżącą dokumentów nie wynika aby zgłoszenie takie faktycznie zostało dokonane. Pismo z dnia 23.09.2013r. nie zawiera bowiem prezentaty organu czy też innej adnotacji potwierdzającej, że takie pismo rzeczywiście wpłynęło do Urzędu Miasta K. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka M. R. wyjaśnić należy, że sąd administracyjny może przeprowadzić dowód jedynie z dokumentów (art. 106 § 3 Ppsa). Natomiast na etapie postępowania administracyjnego M. R. skutecznie odmówił zeznań w trybie art. 83 § 1 Kpa (K-I-36). Należy również podnieść, że żądanie od organu nadesłania protokołów z oględzin jest pozbawione podstaw prawnych, albowiem z uwagi na dyspozycję art. 74 K.p.a, organ nie miał takiego obowiązku. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.