II SA/Ke 953/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2013r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego M. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 7 października 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania S. N., J. N. i A. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 13 sierpnia 2013 r., znak: [...], nakazującej Gminie W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na drodze gminnej nr [...] w miejscowości G., gm. W., w terminie do dnia 31 października 2013 r., tj. wykoszenie trzciny w poboczu i rowie melioracyjnym przy drodze od km 0+000 do 1+200, wykoszenie rowów i wycięcie krzewów od km 1+200 do 1+600, koszenie rowu, wycięcie krzewów oraz podczyszczenie dna rowu od km. 1+600 do km 3+000, strona lewa i prawa - umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Prokuratura Rejonowa w B., stosownie do treści art. 81 pkt 1 ust.1b Prawa budowlanego, przesłała PINB do załatwienia według właściwości zawiadomienie S. N. dotyczące przebudowy drogi gminnej nr [...]. Autor zawiadomienia podnosił, że droga ta stanowi zagrożenie dla jego nieruchomości, działki nr ewid. 219, położonej w miejscowości G. 71, gm. W., w związku z czym domaga się zasypania rowu między posesjami nr 71 i 72. Postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane PINB nałożył na Gminę W. (zarządcę drogi) obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego drogi gminnej nr [...]. W dniu 29 października 2009r. Wójt Gminy W. przedstawił żądaną ekspertyzę, a w dniu 8 kwietnia 2010 r. wpłynęła do organu opinia techniczna, z której wynika, że wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte. W piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. PINB zawiadomił S. N. i Gminę W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego drogi nr [...] w miejscowości G., gm. W. Postępowanie to zakończyło się wydaniem, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, opisanej na wstępie decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że dopuszczenie S. N. do udziału w postępowaniu nie czyni wyżej wymienionego stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA w sprawie II OSK 999/06). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. N., J. N. i A. N. Ponadto w toku postępowania odwoławczego złożyli jeszcze dwie skargi podnosząc, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich zagrożeń, tj. nie wydał decyzji nakazującej usunięcie przepustu pod posesją G. 71 oraz rowów wykonanych bez zezwolenia, a nadto nie uwzględnił licznych spękań nawierzchni drogi spowodowanych brakiem prawidłowego jej odwodnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że S. N., J. N. i A. N. nie mają w niniejszej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotowa droga stanowi własność Gminy W. i to na niej, zgodnie z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym (wyrok NSA w sprawie II OSK 1442/07). W celu wyegzekwowania powyższych obowiązków właściwy organ w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem organu wszelkie podmioty, które nie są właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w tym również właściciele nieruchomości sąsiedniej, mają jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyroki NSA w sprawach II OSK 999/06 oraz II OSK 286/10, a nadto wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie dotyczy praw i obowiązków autorów odwołania i w konsekwencji, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo organ wyjaśnił, że sprawa rowów na terenie gminy N. jest rozpatrywana na podstawie Prawa wodnego zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową przez Wójta Gminy N., sprawę rowu na terenie działki nr 219 w G. dotyczącą naruszenia stosunków wodnych rozpatruje Wójt Gminy W., natomiast sprawa przepustu przez rów melioracyjny A oraz przepustów pod wjazdami na posesję jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S.N., J. N. i A. N. zawarli żądanie zlikwidowania rowu na działce nr 219 oraz przepustów pod posesją nr 71 podtapiających mieszkanie oaz budynki gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę J. N. i A. N. W precyzującym skargę piśmie procesowym z dnia 14.02.2014r., pełnomocnik skarżącego S. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji w części odmawiającej skarżącemu statusu strony, podnosząc zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a także naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu I instancji nie rozstrzyga merytorycznie wniosku skarżącego o zasypanie rowu na działce nr 219 na granicy posesji nr 71 i 72. Jej przedmiot ograniczony został do czynności pielęgnacyjnych (zachowawczych) odwodnienia drogi wykonanego w roku 2004. Całkowicie natomiast pominięto istotę sprawy, tj. zasypanie spornego rowu. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II GSK 62/09 wskazano, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego strony w sposób bezpośredni. Interes prawny można bowiem wywodzić z "prawa refleksowego" polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może doprowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale także cywilnego. Podniesiono ponadto, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 55/13, że interes prawny, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego, mają również inne osoby, których legitymacja procesowa będzie rozpatrywana w świetle art. 28 k.p.a., zaś jedynie postępowanie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości charakteryzuje się ograniczeniem kręgu osób mogących być stroną postępowania. Zdaniem pełnomocnika wydanie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości nie zniweczyło interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ domagał się on zasypania rowu granicznego miedzy posesjami nr 71 i 72. Podjęcie przez Gminę W. działań zmierzających do legalizacji przedmiotowego rowu będzie skutkować wykluczeniem skarżącego ze wszystkich decyzji dotyczących tego obiektu. Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do działki nr 219. Brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez prawie 5 lat narusza jego interes prawny polegający na możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości, na którą oddziałują immisje bezpośrednie z nieruchomości i urządzeń stanowiących własność gminy, polegające na bezpośrednim kierowaniu wody opadowej na działkę nr 219 za pomocą urządzeń odwadniających drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte, a zwłaszcza, aby postępowanie odwoławcze mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem I instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wyżej powołanego art. 28. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany. Z powyższego wynika, że w pierwszym rzędzie obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła, w ocenie Sądu, bez dostatecznego wyjaśnienia, czy odwołanie złożyły strony prowadzonego postępowania, a zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a. – na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony tego postępowania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone od decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle wymienionego powyżej art. 66 Prawa budowlanego uznano, że w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn.. akt II OSK 999/06, Lex nr 366267, WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, Lex nr 553284, WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Lu 487/10. Lrx nr 753853) zaprezentowano stanowisko, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 cytowanej ustawy. Możliwość ograniczenia tej tezy w konkretnych, indywidualnych sprawach, w sytuacjach gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konkretnego obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. II OSK 986/12. Zwrócono bowiem uwagę, że nie można zawsze z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Z tego względu w każdej konkretnej sprawie niezbędne i konieczne jest dokładne ustalenie kręgu podmiotów uczestniczących w sprawie na prawach strony postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Nie sprzeciwia się takiemu rozumieniu strony w zw. z art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego unormowanie zawarte w art. 5 ust 2 tej ustawy. Sformułowane w treści tego przepisu odesłanie do stosowania, w zakresie utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, wymogów przewidzianych w ust. 1 pkt 1-7, wyrażone jest w formie przykładowej ("w szczególności"), co oznacza, że ustawodawca nie wykluczył zastosowania w sprawie innego wymagania prawem przewidzianego, w tym ochrony interesu prawnego osób trzecich. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać trzeba, że organ II instancji przyjmując autorytatywnie stanowisko w kwestii braku uprawnień właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane i tym samym odmawiając skarżącemu legitymacji strony do wniesienia odwołania - naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a, które zobowiązują organ do podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pominął przy tym okoliczność, że doręczył skarżącemu zawiadomienie z dnia 30.07.2013r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego drogi gminnej w miejscowości Górki (k. KI-57 akt adm. I instancji). Już z tego względu organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien bardziej wnikliwie rozważyć i odnieść się do kwestii udziału skarżącego w charakterze strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku doprowadził do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, które w tych okolicznościach wydane zostało przynajmniej przedwcześnie, bez dokładnego i jednoznacznego wszystkich aspektów sprawy. W ponownym postępowaniu organ powinien ustalić tytuł prawny skarżącego do działek z którymi wiąże swój interes prawny, a następnie zbadać czy zakres stwierdzonych nieprawidłowości konkretnego obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy jego interesu prawnego. Dopiero w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego organ zajmie stanowisko co do legitymacji procesowej skarżącego w prowadzonym przez organy nadzoru postępowaniu. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 p.p.s.a.