II SA/Ke 958/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z zażaleniem P. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wstrzymujące dalsze roboty budowlane związane z dokończeniem samowolnie prowadzonej przebudowy dachu oraz nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] oraz nakładające na A. i Z. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni licząc od dnia jego doręczenia: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej samowolnie wykonanej przebudowy dachu oraz nadbudowy ww. budynku, orzeczenia technicznego dotyczącego istniejącego stanu technicznego samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych, umorzył postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., organ II instancji wskazał, że złożone przez P. J. zażalenie – w którym zarzucono, że przedmiotowa sprawa winna być rozstrzygana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), nie zaś w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – jest niedopuszczalne. Zażalenie pochodzi bowiem od osoby, która nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej samowolnie dokonanej przez A. i Z. S. samowolnej przebudowy dachu oraz nadbudowy poddasza ww. budynku mieszkalnego. Tym samym, stosownie do art. 28 K.p.a., właścicielka sąsiedniej działki nr ewid. [...] (od której przedmiotowy budynek jest oddalony o ok. 6 m) nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Z uwagi na swoje położenie obiekt ten nie powoduje bowiem naruszenia przepisów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Dotychczas zgromadzone akta sprawy zaprzeczają temu, jakoby rozbudowa budynku, jak twierdzi skarżąca w zażaleniu, spowodowała zmniejszenie odległości 6 m pomiędzy przedmiotowym budynkiem, a jej budynkiem usytuowanym bezpośrednio przy granicy działki. Odległości określone na planie sytuacyjnym przedłożonym przy piśmie P. J. z dnia 20.04.2015r. jednoznacznie wskazują, że odległość pomiędzy tymi budynkami wynosi 6,30 m – nawet w przypadku przyjęcia, iż dokonano rozbudowy budynku poprzez zabudowę tarasu od strony działki skarżącej, tj. o część wskazaną przez nią na planie (oznaczoną nr 2). Niezależnie od powyższego organ wskazał, że inwestorzy, stosując się do postanowienia z dnia [...], przedłożyli w dniu 12.06.2015r. żądaną dokumentację, tj. inwentaryzację budowlaną dotyczącą przebudowy dachu oraz nadbudowy części poddasza na budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] w [...] oraz inwentaryzację budowlaną budynku mieszkalnego. Z opracowań tych wynika, że wykonano nadbudowę poddasza polegającą na podmurowaniu istniejących ścianek kolankowych o 0,60 m na niższej części budynku oraz zmianę dachu wielospadowego na dwuspadowy. Mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na brak podstaw do stwierdzenia negatywnego oddziaływania przedmiotowego budynku na sąsiednią nieruchomość P. J., bądź ograniczenia zabudowy na działce sąsiedniej. Uzasadniając to stanowisko podkreślono, że po wykonaniu nadbudowy i przebudowy funkcja budynku mieszkalnego pozostała niezmienna. Natomiast zainicjowanie przez P. J. niniejszego postępowania (wskutek złożonego zawiadomienia o samowoli budowlanej), jak również dopuszczenie jej do udziału w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie czyni automatycznie z P. J. strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O przymiocie tym decyduje bowiem okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby, jako interes prawny. Odnosząc się do zarzutu zażalenia wskazano, że organ I instancji, po rozpatrzeniu przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym samowolnie wykonanej przebudowy dachu oraz nadbudowy ww. budynku, postanowieniem z dnia [...]., wydanym na podstawie art. 77 § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a., uchylił w całości swoje postanowienie z dnia [...]., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ postępowanie administracyjne dotyczące uregulowania stanu prawnego popełnionej samowoli budowlanej wymaga podjęcia działań w myśl art. 48 tej ustawy. W rezultacie organ I instancji, podejmując procedurę legalizacyjną popełnionej samowoli budowlanej, wydał w dniu [...] postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła P. J., zarzucając postanowieniu organu II instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, skutkujące odmówieniem skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; - art. 127 § 1 w związku z art. 144 i art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej, której nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, nie przysługuje również prawo do złożenia zażalenia; - art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w zażaleniu od zaskarżonego postanowienia oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 10 K.p.a. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, które w konsekwencji pozbawiło skarżącą czynnego udziału w każdym stadium przedmiotowego postępowania wskutek uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uznania jej za stronę niniejszego postępowania; - art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia; - art. 107 K.p.a. poprzez uzasadnienie postanowienia, które wskazywałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego zażalenia, podczas gdy faktycznie skarżąca pozbawiona została prawa do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. II. skutkujące naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest: - § 13, 18, 19 i 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.05.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ww. przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone przy realizacji samowoli budowlanej, której dotyczy przedmiotowa sprawa, a w konsekwencji, iż nie stanowią one materialnoprawnej podstawy interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie; - art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż roboty budowlane zrealizowane jako samowola budowlana – której dotyczy przedmiotowe postępowanie – spełniają warunki techniczne, o których mowa w ww. przepisie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II instancji, rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia 14.05.2015r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzające postępowanie zażaleniowe, w związku z zażaleniem P. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wstrzymujące dalsze roboty budowlane związane z dokończeniem samowolnie prowadzonej przebudowy dachu oraz nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] oraz nakładające na A. i Z. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni licząc od dnia jego doręczenia: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej samowolnie wykonanej przebudowy dachu oraz nadbudowy ww. budynku, orzeczenia technicznego dotyczącego istniejącego stanu technicznego samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że złożone przez P. J. zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż pochodzi od osoby, która nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej samowolnie dokonanej przez A. i Z. S. przebudowy dachu oraz nadbudowy poddasza budynku mieszkalnego. W ocenie organu II instancji, stosownie do art. 28 K.p.a., właścicielka sąsiedniej działki nr ewid. [...] (od której przedmiotowy budynek jest oddalony o ok. 6 m) nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Z uwagi na swoje położenie obiekt ten nie powoduje naruszenia przepisów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zdaniem organu, materiał zebrany w sprawie nie potwierdza aby rozbudowa budynku spowodowała zmniejszenie odległości 6 m pomiędzy przedmiotowym budynkiem, a budynkiem P. J. usytuowanym bezpośrednio przy granicy działki. Odległości określone na planie sytuacyjnym przedłożonym przy piśmie skarżącej z dnia 20.04.2015r. jednoznacznie wskazują, że odległość pomiędzy tymi budynkami wynosi 6,30 m – nawet w przypadku przyjęcia, iż dokonano rozbudowy budynku poprzez zabudowę tarasu od strony działki skarżącej, tj. o część wskazaną przez skarżącą na planie (oznaczoną nr 2). Organ II instancji podniósł również, że inwestorzy, stosując się do postanowienia z dnia [...]., przedłożyli w dniu 12.06.2015r. żądaną dokumentację, tj. inwentaryzację budowlaną dotyczącą przebudowy dachu oraz nadbudowy części poddasza na budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] oraz inwentaryzację budowlaną budynku mieszkalnego. Z opracowań tych wynika, że wykonano nadbudowę poddasza polegającą na podmurowaniu istniejących ścianek kolankowych o 0,60 m na niższej części budynku oraz zmianę dachu wielospadowego na dwuspadowy. W tych okolicznościach, zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia negatywnego oddziaływania przedmiotowego budynku na sąsiednią nieruchomość P. J., bądź ograniczenia zabudowy na działce sąsiedniej. W ocenie organu, zainicjowanie przez P. J. postępowanie (wskutek złożonego zawiadomienia o samowoli budowlanej), jak również dopuszczenie jej do udziału w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie czyni automatycznie z P. J. strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ wskazał jednocześnie, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji uchylił w całości swoje postanowienie z dnia [...], a następnie, podejmując procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej, wydał w dniu [...] postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, aczkolwiek Sąd nie podziela stanowiska organu o braku posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej samowolnie dokonanej przez A. i Z. S. przebudowy dachu oraz nadbudowy poddasza budynku mieszkalnego. Na wstępie wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego - art. 144 K.p.a.). Należy jednak przyjąć, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego w sytuacji, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Wśród podmiotowych przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego należy wskazać sytuację, gdy osoba składająca odwołanie (zażalenie) nie posiada przymiotu strony tego postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał, na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, że składająca zażalenie P. J. nie posiada przymiotu strony postępowania mimo, że jak dowodzi lektura akt sprawy, P. J. wykazywała dużą aktywność procesową, a organ I instancji zawiadamiał ją o czynnościach w sprawie ( por. np. K-I-5, K-I-8, K-I-10,K-I-14). Bezspornym w sprawie jest, że nieruchomość będąca własnością skarżącej nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością (działką nr ewid. [...]), na której usytuowany jest budynek mieszkalny uczestników postępowania – A. i Z. S., w którym dokonali samowolnej przebudowy dachu oraz nadbudowy poddasza. Krąg stron tego postępowania ustalać należy zatem na podstawie art. 28 K.p.a., co oznacza badanie istnienia interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, z której podmiot legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącego do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normę materialną stanowi, zdaniem składu orzekającego, art. 140 i nast. k.c. W orzecznictwie wskazuje się, że choć podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to jednak nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Art. 28 K.p.a. nie zawiera bowiem takiego ograniczenia. Co za tym idzie legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym np. z prawa cywilnego (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2011r., sygn. I OSK 719/10, z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. I OSK 877/10, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że związek pomiędzy postępowaniem naprawczym (legalizacyjnym) a interesem prawnym podmiotu jest tego rodzaju, że chodzi o możliwość wpływu tego postępowania na interes prawny (obowiązek) podmiotu, a nie pewność zaistnienia takiego wpływu. Przepis art. 28 K.p.a. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania administracyjnego na interes prawny podmiotu uznawanego za stronę. Mogą, ale nie muszą to być np. ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (np. zagospodarowaniu nieruchomości). W niniejszej sprawie uznanie o braku legitymacji składającej zażalenie organ odwoławczy oparł na ustaleniu, że nie został naruszony przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał również, że nie można stwierdzić negatywnego oddziaływania przedmiotowego budynku na sąsiednią nieruchomość skarżącej, ani ograniczenia zabudowy na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu, samo zachowanie przez inwestora warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu budowlanego na działce, nie pozwala jeszcze na ocenę, czy właściciel nieruchomości posiada czy nie posiada interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym). Należy podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną tego postępowania, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. wynika z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i nast. k.c.), które gwarantują właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2010r. sygn. akt II OSK 1373/09). To, czy wykonywanie określonych robót narusza interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną postępowania (w tym postępowania zażaleniowego). Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Po 859/13). Należy podkreślić, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę w II instancji uwzględnia stan faktyczny i prawny zaistniały w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dacie orzekania przez organ II instancji postanowienie organu I instancji z dnia [...] (K-I-65), na które skarżąca wniosła zażalenie (K-II-9) zostało przez organ I instancji w całości uchylone postanowieniem z dnia [...] (K-I-88). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaistniała przesłanka przedmiotowa do umorzenia postępowania zażaleniowego. W konsekwencji tych okoliczności faktycznych i prawnych skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.