II SA/Ke 962/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 26 lutego 2021 r. Nr XXXIII/207/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Wiślicy uchwałą z dnia 26 lutego 2021 r. nr XXXIII/207/2021, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.713, zm. poz. 1378) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na dzień wydania uchwały - Dz.U. z 2020 r. poz. 638), dalej zwanej "u.o.z." w § 1 uchwały przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2021" stanowiący załącznik do uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, uchwale tej zarzucił naruszenie: - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 w związku z art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale sposobu opieki nad zwierzętami bezdomnymi - wyłącznie w zakresie kotów i psów oraz zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawowa definicja zwierząt bezdomnych nie ogranicza się wyłącznie do psów, kotów i zwierząt gospodarskich; - art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w zaskarżonej uchwale pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w treści zaskarżonej uchwały znalazły się niezbędne elementy, wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jednak zarazem elementy te odnoszą się, zgodnie z treścią uchwały, jak też tytułów wewnętrznych rozdziałów uchwały, jedynie do psów i kotów oraz zwierząt gospodarskich. Tymczasem obowiązkiem Gminy jest określenie w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi - przez te rozumie się zaś zwierzęta domowe i gospodarskie. W zakresie pojęcia zwierząt domowych ustawodawca wskazał jako takie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, a więc ustawodawca nie ogranicza się jedynie do psów i kotów. To z kolei powoduje, że zaskarżona uchwała nie realizuje w pełni ustawowego obowiązku. W treści uchwały organy stanowiące gminy odwołują się bowiem wyłącznie do psów i kotów, np. w zakresie usypiania ślepych miotów, sterylizacji, kastracji czy poszukiwania nowych właścicieli (w tym zakresie wyłącznie do psów). To zaś powoduje, że przepisy te są wybiórcze i nie mają zastosowania do wszystkich zwierząt bezdomnych - czego wymaga ustawodawca. Skarżący podkreślił, że artykuł 94 Konstytucji RP stanowi m.in., że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem delegacja ustawowa powinna zostać wypełniona w całości. W sytuacji zaś gdy realizacja ustawowej delegacji jest jedynie częściowa uznać należy, że akt prawa miejscowego nie wypełnia w sposób prawidłowy takiej delegacji. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu, skarżący zauważył, że w § 7 załącznika do uchwały wskazano wprawdzie kwotę środków finansowych, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy, na realizację zadań programu, podając konkretne kwoty na szczegółowo wskazane cele, jednak środki te nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W celach programu ujawnionych w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały wskazano poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych psów. Zadanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt nakłada na Gminę również ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. Zadania takie z pewnością generują wydatki. Autor skargi stwierdził, że organ stanowiący gminy powinien w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele jakie określił w programie i jakie wynikają z zapisów ustawowych, tak by praktyczna realizacja Programu była możliwa. Wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Kończąc skarżący stwierdził, że uchwała zawiera istotne braki, co powoduje konieczność kwestionowania całego aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ w odniesieniu do zarzutu pierwszego wskazał, że w § 2 uchwały zawężono działania do bezdomnych psów i kotów, ponieważ tylko takie przypadki bezdomności zwierząt występowały na terenie Gminy Wiślica. Z kolei co do drugiego zarzutu organ podniósł, że finansowanie kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt jest zawarte w § 4, gdzie Schronisko w Nowinach jest zobligowane do działań promujących adopcję i oddawanie do adopcji bezdomnych psów. Zapis taki jest również zawarty w umowie z podmiotem prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt. Ponadto organ zaznaczył, że w uchwale w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na rok 2022 zostaną uwzględnione zarzuty podniesione w skardze i dlatego wniósł o oddalenie lub umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego. Kontrolowaną uchwałą Rada Miejska w Wiślicy przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2021 (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a u.o.z. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei zgodnie z art. 11a ust. 1 Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto powyższy program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że środki finansowe w kwocie 6000 zł, wskazane w § 7 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jako zabezpieczenie realizacji programu, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. I tak uwzględniono środki finansowe na: opiekę nad kotami wolno żyjącymi – 500,00 zł (§ 7 pkt 2), opiekę weterynaryjną nad zwierzętami poszkodowanymi w wyniku zdarzeń drogowych – 7500,00 zł (§ 7 pkt 3), zabiegi weterynaryjne, sterylizację, kastrację, usypianie ślepych miotów – 2000,00 zł (§ 7 pkt 4), zadania dotyczące zapewnienia opieki nad zwierzętami gospodarskimi – 3600,00 zł (§ 7 pkt 5), co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu. Pominięto bowiem zapewnienie finansowania takich zadań, jak: odławianie bezdomnych zwierząt, w tym psów oraz utrzymanie tych zwierząt w schronisku oraz wskazane przez Prokuratora poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych psów (przewidziane w § 2). Nie ulega więc wątpliwości, że wbrew art.11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Nie jest trafny zarzut organu, że finansowanie kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt jest zawarte w umowie z podmiotem prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt, gdyż nie można zastąpić umową, tego co powinno się obligatoryjnie znaleźć w uchwale. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, LEX nr 2346710). Reasumując należy stwierdzić, że § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy o charakterze iuris cogentis, prowadzić musi do stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast odnośnie pierwszego zarzutu skargi, to zdaniem Sądu, poza przywołanym w skardze na jego uzasadnieni wywodem, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na niespójność i wzajemną sprzeczność uregulowań w zaskarżonej uchwale zawartych. Z preambuły do kwestionowanego programu, wprost bowiem wynika, że ma on zastosowanie do bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności do psów, ze względu na najwyższą skalę bezdomności tych zwierząt, jak i kotów wolno żyjących na terenach zamieszkałych przez ludzi oraz zwierząt gospodarskich przebywających w administracyjnych granicach Gminy Wiślica – a więc niewątpliwie odnosi się do wszystkich zwierząt. Podobnie § 1 również odnosi się do zwierząt bezdomnych. Choć następnie tytuł rozdziału II sugeruje, że odnosi się on już tylko do bezdomnych psów i kotów, to jednak w § 2 ust. 2 i 3 tego rozdziału mowa jest znowu o bezdomnych zwierzętach. Po czym rozdział III znów dotyczy bezdomnych psów i kotów. Powyższe niespójności pomiędzy preambułą, a poszczególnymi tytułami rozdziałów uchwały, a wreszcie w treści § 2, powodują brak komunikatywności, spójności i czytelności aktu prawa miejscowego oraz wątpliwości co do przedmiotu zawartej w nim regulacji. To również uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.