II SA/Ke 968/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S D na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., gmina S., w odniesieniu do działki nr 675/2 stanowiącej własność S.D. objętej księgą wieczystą Nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 2 czerwca 2013 r. S.D. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i uaktualnienie położenia jego działki ewidencyjnej nr 675/2 o pow. 2,10 ha, położonej w obrębie Z., gm. S. W uzasadnieniu wniosku podał, że jego działka faktycznie przesunięta jest w lewo w stosunku do położenia wykazanego na załączniku graficznym jaki otrzymał od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Faktycznie użytkuje on tylko część działki nr 675/2 oraz grunty stanowiące działki nr 2044/3 i 667/3. Natomiast właściciel działki nr 667/3, którym jest B. R., użytkuje grunty położone na prawo od jego gruntów, natomiast działka nr 2044/3 należąca do RSP jest położona za gruntami B.R.i nie jest użytkowana rolniczo, bo częściowo jest zakrzaczona, a częściowo stanowi drogę dojazdową. Odmawiając wprowadzenia żądanych zmian organ I instancji stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr 675/2, w związku z czym nie ma podstaw do dokonania wnioskowanej zmiany. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji ustalił, że w 1983 r. w wyniku scalenia części gruntów wsi Z., P. i R. zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy z [...]została wydzielona między innymi na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej działka nr 675/1 o pow. 2,29 ha, położona w Z., której granice zostały przedstawiono na szkicu z maja 1983 r. W oparciu o dokumentacją projektu scalenia została sporządzona mapa ewidencji gruntów z 1984 r. na której przedstawiono działkę nr 675/1 zgodnie ze szkicem z projektu scalenia. Natomiast w rejestrze gruntów wykazano tę działkę jako własność RSP. W oparciu o takie dane założono również dla tej nieruchomości księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciela ujawniono RSP. Na mocy aktu notarialnego z [...], S.D. nabył od RSP między innymi działkę nr 675/1 położoną we wsi Z.. Dla nabytej nieruchomości urządzono nową księgę wieczystą nr KW [...], w której powołano mapę znajdującą się w aktach KW nr [...]. Od daty scalenia z 1983 r. granice działki nr 675/1 nie uległy zmianie. W 2011 r. w związku z ustaleniem lokalizacji linii kolejowej, działka nr 675/1 uległa podziałowi na działki nr 675/2 i 675/3, przy czym działka nr 675/3 stała się własnością Skarbu Państwa. Pozostała część działki nr 675/1 oznaczona numerem 675/2 pozostała własnością S.D.. Podział ten, który został ujawniony w księdze wieczystej Nr [...], według ustaleń organu nie wpłynął na przebieg zewnętrznych - wschodniej i zachodniej – granic tych działek. W wyniku takich ustaleń organ II instancji stwierdził, że stan wykazany w ewidencji gruntów jest zgodny z przedstawionym stanem prawnym działki nr 765/2. Przytaczając treść § 44 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej rozporządzenie (Dz. U. Nr 38/01 poz. 454), Świętokrzyski Inspektor stwierdził, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne, lecz nie rozstrzyga o własności. Ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych lecz je tylko rejestruje. Opisany stan faktyczny sprawy oraz analiza kolejno wprowadzanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje na to, aby popełniono błąd na mapie ewidencyjnej. Stan wskazany na tej mapie znajduje odzwierciedlenie w dostępnych dla organu dokumentach i materiałach źródłowych. Ujawniona znaczna różnica pomiędzy stanem prawnym, a stanem faktycznego użytkowania na gruncie świadczy o tym, że to w chwili kupna nieruchomości oznaczonej numerem 675/1 nabywca nie został poinformowany o rzeczywistym stanie prawnym nabywanej nieruchomości i wprowadzony w błąd co do przebiegu granic nabywanej nieruchomości. Żądanie wnioskodawcy dotyczące zmiany przebiegu granic na mapie ewidencyjnej w odniesieniu do działki nr 675/2, poprzez wykazanie granic tej działki zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie, sprowadza się w istocie do zmiany zasięgu prawa własności nieruchomości, którą nabył kupując działkę nr 675/1. Kompetencje do rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności zostały jednak zastrzeżone dla sądów powszechnych, a nie dla organów administracji. Dlatego organy administracji nie mogły wprowadzić w ewidencji gruntów wnioskowanych zmian. W skardze na tę decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, S.D. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania podatkowego w tej sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę sprawdzenia zgodności z przepisami prawa wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych z okresu prowadzenia czynności scaleniowych, a przez to zaniechanie postępowania dowodowego; 2. prawa materialnego, tj. art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia poprzez odmowę sprawdzenia wykonania zgodności czynności geodezyjnych z przepisami prawa i pozostawienie nierozwiązanej sprawy. Skarżący zarzucił też, że decyzja organu II instancji nie zawiera podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego, a tylko podstawę działania organu. W uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., I OSK 1103/10, Lex nr 990145 skarżący podniósł, że zgodnie z art. 7b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określającego zadania wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykaz zadań, o jakich mowa w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego co powoduje, że organ ten powinien wykonywać również inne zadania, w tym wynikające z art. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Przepis ten natomiast przewiduje, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody, wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, w tym zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Kompetencje kontrolne wojewódzkiego inspektora został zakreślone bardzo szeroko i nie można przyjąć aby udzielenie przez niego zaleceń pod adresem organów, których rozstrzygnięcia kontroluje jako organ odwoławczy, było traktowane jako sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności narzucenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nadzór sprawowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie był jednak dostateczny, ponieważ nie doprowadził do podjęcia czynności wprowadzających zgodną z wnioskiem zmianę w części kartograficznej ewidencji gruntów. Skarżący wyjaśnił również, że jego użytkowanie było bezproblemowe do 2011 r., kiedy to otrzymał od pracowników Biura Powiatowego ARiMR załącznik graficzny przedstawiający jego działkę w innym miejscu, niż użytkował. Okazało się w szczególności, że jego działka jest przesunięta o dwie mniejsze działki w prawo. W efekcie S.D. uprawia część gruntów, która do niego nie należy, a uprawiająca jego część działki B.R.nie zgadza się na zejście z tej części. Do skargi S.D. dołączył szkic sytuacyjny obrazujący wzajemne usytuowanie użytkowanej przez niego działki, której granice wskazano mu przy kupnie nieruchomości od RSP, względem granic jego działki wynikających ze stanu prawnego po scaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organ II instancji ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. W istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części nie były one przy tym kwestionowane przez skarżącego, który zarzucał jedynie odmowę sprawdzenia zgodności z przepisami prawa wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych z okresu prowadzenia czynności scaleniowych, a przez to zaniechanie postępowania dowodowego, czyli w istocie nie poczynienie przez organ ustaleń, które zdanie skarżącego były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki zarzut nie był jednak zasadny, ponieważ przedmiotem sprawy nie mogła być ocena prawidłowości prac geodezyjnych i kartograficznych przeprowadzonych w ramach postępowania scaleniowego zakończonego w 1983 r. Mapa ewidencyjna sporządzona na podstawie zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] projektu scalenia obejmującego między innymi przedmiotową działkę, stała się podstawą aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej blisko 30 lat temu i nie może obecnie być weryfikowana w trybie postępowania zmierzającego do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja taka bowiem stosownie do treści § 46 ust. 2 rozporządzenia następuje na podstawie: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Tymczasem wnioskodawca żadnych takich dokumentów nie przedłożył, ani też nie wskazał. Ponadto należy zauważyć, że w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych organów, nie może być wątpliwości co do niewadliwości prac geodezyjnych przeprowadzonych w ramach postępowania scaleniowego zakończonego w 1983 r., na bazie których zostały później przeprowadzone kolejne prace geodezyjne dotyczące tych samych działek. Wydaje się również, że o prawidłowości tamtych prac przekonuje jasna dla organów i Sądu, rzeczywista przyczyna ujawnionych w sprawie rozbieżności pomiędzy stanem posiadania przez S.D. działki znajdującej się w obrębie Z., gmina S., a jej stanem prawnym. Stan prawny działki nr 675/2, uaktualnienia położenia której domagał się skarżący w inicjującym niniejsze postępowanie wniosku z dnia 2 czerwca 2013 r., wynika z niepodważonych dokumentów prawnych, i wydaje się również nie być kwestionowany przez samego skarżącego. Jak wynika bowiem z jego skargi, a zwłaszcza z dołączonego do niej szkicu sporządzonego i opisanego przez S.D., dostrzega on, że działka, którą obecnie i od wielu lat użytkuje w obrębie Z., gmina S., nie pokrywa się z działką nr 675/2 o pow. 2,10 ha, którą kupił od RSP aktem notarialnym z dnia 30 czerwca 1999 r. Należy stąd wyprowadzić wniosek, że przyczyną wskazanej rozbieżności najprawdopodobniej było wadliwe wskazanie S. D. przez poprzedniego właściciela granic działki nr 675/1 - w momencie gdy ją kupował. Tę rozbieżność próbuje on usunąć domagając się dokonania zmiany w części graficznej ewidencji gruntów i budynków, która ma zmienić również ujawniony w księdze wieczystej stan prawny tej nieruchomości. Dokonanie takich zmian w drodze postępowania ewidencyjnego jest jednak niedopuszczalne, co trafnie zauważyły organy administracji obu instancji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Prowadzenie ewidencji gruntów polega między innymi na utrzymywaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgłoszone w sprawie żądanie dotyczące wykazania granic działki nr 675/2 zgodnie ze stanem jej użytkowania stanowi w istocie żądanie zmiany przebiegu tych granic na mapie ewidencyjnej prowadzące do zmiany zasięgu prawa własności skarżącego i powstania nowego stanu prawnego nieruchomości. Takie zmiany nie mieszczą się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, gdyż zastrzeżone są dla sądów powszechnych. Zmian własnościowych dotyczących nieruchomości mogą również dokonywać sami właściciele w drodze czynności prawnych. Jeżeli do takiej czynności prawnej dojdzie, bądź jeżeli właściwy sąd powszechny stwierdzi powstanie nowego stanu prawnego w zakresie własności działki użytkowanej przez skarżącego (np. w drodze zasiedzenia), to sporządzona dla potrzeb takich czynności prawnych bądź takiej sprawy dokumentacja (akt notarialny, prawomocne orzeczenie sądu, opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych), będzie dopiero podstawą do dokonania zmian w operacie ewidencyjnym, nie wyłączając takich zmian, których dokonanie wnioskował S.D. w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia Sądu. Wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 kpa jest zgodne z prawem. Powołany przepis określa bowiem sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy merytoryczna i prawna ocena zasadności zaskarżonej decyzji, po ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Nieprawdą przy tym jest, jakoby zaskarżona decyzja nie zawierała materialnej podstawy jej wydania. Taka podstawa została bowiem szczegółowo i niewadliwie przedstawiona w uzasadnieniu tej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Niezasadne są zarzuty dotyczące niewywiązania się przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z jego nadzorczych obowiązków określonych w art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a). Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Realizacja kompetencji wynikających z przytoczonego przepisu nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu, którego celem jest kontrola legalności indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ. Należy bowiem odróżnić kompetencje nadzorcze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, od jego kompetencji rozpoznawczych wynikających z pełnienia wobec organów administracji geodezyjnej i kartograficznej roli organu wyższego stopnia (art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), właściwego z mocy art. 127 § 2 kpa do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji. Ubocznie więc tylko można dodać, że nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że nadzór sprawowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Geodezyjnego i Kartograficznego nie był dostateczny, ponieważ nie doprowadził do podjęcia czynności wprowadzających zgodną z wnioskiem zmianę w części kartograficznej ewidencji gruntów. Skoro bowiem, jak to wyżej wyjaśniono, nie było w sprawie podstaw do uwzględnienia wniosku strony, to nie można czynić organowi zarzutu, że nie doprowadził do uwzględnienia tego wniosku w trybie nadzoru. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.