II SA/Ke 969/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z.E. S.A. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty rocznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie umieszczenia w pasie drogowym ul. C. w S. przyłącza elektrycznego kablowego NN i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż wnioskiem z dnia 18 maja 2005r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w S. w celu wykonania przyłącza elektrycznego kablowego NN wystąpił działający w imieniu inwestora Z.E. S.A. Rejon Energetyczny S. - S. J.. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] znak: [...] takiego zezwolenia udzielił. Jednocześnie organ decyzją z dnia [...] znak: [...] zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym ulicy C. w S. przyłącza elektrycznego oraz naliczył z tego tytułu opłatę za okres od maja 2005r. do grudnia 2005r. a także opłatę roczną za kolejne lata w oparciu o przepisy art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, art. 104 kpa oraz § 1 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 4 uchwały Nr XXVIII/275/04 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 listopada 2004r. (Dz.Urz.Woj.Świętokrzyskiego z 2005r. Nr 25, poz. 318) W odwołaniu od decyzji z dnia [...] znak: [...] Z.E. S.A. Rejon Energetyczny S. wnosił o jej uchylenie i umorzenie postępowania twierdząc, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem odwołującego, z art. 40 ust. 11 wynika, że opłata jest jednokrotna wymierzana według stawki rocznej przy udzielaniu zezwolenia, a nie w latach następnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kwestii ustalania opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] znak: [...]. Uznało, że za zajęcie pasa drogowego w w/w celu ustawodawca ustalił opłaty roczne, w przeciwieństwie do opłat związanych z zajęciem pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, gdzie ustawa uzależnia wysokość opłaty od liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wysokość stawki opłaty rocznej na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). określiła Rada Miejska w S. uchwałą Nr XXVIII/275/04 z dnia 26 listopada 2004r. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy uzasadnił potrzebą uzupełnienia wniosku z dnia 18 maja 2005r. o wskazanie terminu zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Taki wymóg wynika z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481). Przedmiotowy wniosek zawierał tylko wskazanie planowanego okresu zajęcia pasa drogowego w celu wykonania przyłącza elektrycznego. Wezwanie do uzupełnienia wniosku powinno nastąpić w trybie art. 64 ust. 2 kpa, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia jego braków. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z.E. S.A. Rejon Energetyczny S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa przez nakazanie usunięcia nieistniejącego braku i błędną wykładnię przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie istnienia podstawy do naliczania opłaty corocznej za pozostawanie urządzeń w pasie dróg publicznych za każdy rok. Zdaniem strony, nawet zgrubne podanie liczby dni pozostawania urządzenia w pasie jest niemożliwe z uwagi na brak wiedzy co do żywotności urządzenia. Co do ustalania opłat rocznych za pozostawanie urządzeń w pasie dróg publicznych za każdy rok skarżący stwierdził, że dopiero w projekcie zmiany do art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział taką podstawę . Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] takich naruszeń nie wykazała. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zakres kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie tego typu decyzji. Wedle art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3; (ust. 2). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3 ). Zasady jej pobierania regulują ust. 4 - 6 art. 40 cyt. ustawy. W zakresie określenia warunków niezbędnych do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele o których mowa w ust. 2, na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 16 art. 40 ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481). Z § 1 powołanego rozporządzenia wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje na wniosek. Wymogi formalne wniosku precyzuje ust. 2 § 1 wskazując, że powinien on zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Stosownie do § 2 ust. 1 rozp. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) powierzchnię zajętego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy; 4) okres zajęcia pasa drogowego; 5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wniosek Z.E. S.A. Rejon Energetyczny S. z dnia 18 maja 2005r. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza elektrycznego kablowego NN i zawierał dane umożliwiające organowi właściwemu do załatwiania tego typu spraw, wydanie stosownego zezwolenia. SKO słusznie zauważyło w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w istocie brak jest wniosku strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej, a takim urządzeniem jest bez wątpienia przyłącze elektryczne kablowe NN. Nie mniej jednak Kolegium w sposób dorozumiany przyjęło, że taki cel został wskazany we wniosku strony. Wobec istniejących regulacji prawnych należy uznać, że postępowanie administracyjne dotyczące kwestii zajęcia pasa drogowego jest sformalizowane, w tym co do wymogów jakie powinien zawierać wniosek strony. Wskazanie celu zajęcia pasa drogowego ma istotne znaczenie z tego względu, że wyznacza przedmiot postępowania i wpływa na wysokość opłaty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niekompletny wniosek strony nie może wszczynać postępowania, a skutkiem nieuzupełnienia wniosku jest pozostawienie go bez rozpoznania, co wyłącza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim wątpliwość, czy skarżący złożył wniosek w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej, a taka okoliczność w pełni uzasadnia potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. przez organ I instancji. Za słusznością takiego stanowiska przemawia fakt, że strona w odwołaniu kwestionowała podstawę do wydania tego rodzaju zezwolenia, uważając, że przepisy nie zawierają podstawy do naliczania opłat corocznych za pozostawienie urządzeń technicznych w pasie drogowym. Fakt, że strona we wniosku nie podała okresu zajęcia pasa drogowego stanowi niejako uboczną przesłankę uzasadniającą przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa. Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego w kwestii braku podstaw do ustalania opłaty corocznej za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Bezzasadność zarzutu wynika z art. 40 ust. 5 ustawy jak również z analizy całego art. 40 ustawy. Zgodnie z ust. 5 art. 40 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Jak już wcześniej wskazano organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o ust. 8 art. 40 posiada kompetencje do ustalania wysokości rocznej stawki opłaty. Ustawodawca w art. 40 ust. 4 - 6 ustawy dokonał rozróżnienia w sposobie obliczania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na cel zajęcia pasa drogowego. Jedynie w przypadku umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ustalił stawkę roczną. Taka sytuacja jest w pełni uzasadniona, albowiem umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym z samej istoty oznacza realizację inwestycji o charakterze długoterminowym i trwałym. Stąd też celowe było wprowadzenie stawki opłaty pobieranej przez okres dłuższy niż rok. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, zmiana tej ustawy w kwestii opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 179, poz. 1486) w zakresie w jakim nastąpiło wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno co do treści art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, że ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych Dz.U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 ustawy, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 1 lipca 2005r. sygn. akt OSK 1574/04 (nie publikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie 9 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życiu po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne. Taki pogląd wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5.10.2005r. sygn. akt III SA/Łd 259/05 POP 20006/1/21, który w całości podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z podniesionych wyżej względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną, należało oddalić.