II SA/Ke 970/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 października 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia T.K.na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalające na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dla T.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50000 zł w związku z samowolną odbudową budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30m x 4,55m na działce nr ewid. 473/2, usytuowanego przy zachodniej granicy działki - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 9 września 2012r. pracownicy organu I instancji dokonali kontroli na działce nr ewid. 473/2, w wyniku której stwierdzono, że na działce tej znajduje się m.in. budynek mieszkalny parterowy, częściowo podpiwniczony, z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej pokryty blachą. W dniu kontroli obiekt znajdował się w stanie surowym zamkniętym. Wewnątrz budynku wykonane zostały: instalacja wodnokanalizacyjna, c.o. i elektryczna, brak było tynków, podłóg i urządzeń w pomieszczeniu łazienki. Obecna podczas kontroli T.K. oświadczyła do protokołu, że jest jedyną właścicielką działki nr ewid. 473/2. W maju 2012r. z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny budynku, przystąpiła do wykonywania robót budowlanych, które określiła mianem "termomodernizacji". Oświadczyła przy tym, że pozostawiając częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami wykonała nowe ściany zewnętrzne i wewnętrzne parteru w miejscu ścian wcześniej istniejących, które zostały rozebrane, na ścianach parteru o tej samej wysokości co poprzednie wykonała strop żelbetowy o grubości 12cm oraz jednospadową, drewnianą konstrukcję dachową, pokrytą blachą. Wykonana została również nowa instalacja wodno-kanalizacyjna, centralnego ogrzewania i elektryczna, do wykonania pozostało wykonanie ocieplenia, tynków zewnętrznych, malowanie pomieszczeń, wykonanie podłóg i obróbek blacharskich. T.K. oświadczyła, że ww. roboty budowlane wykonała bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, tj. bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej (Staroście). W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji pismem z dnia 17 października 2012r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30 x 4,55m, usytuowanego na działce nr ewid. 473/2. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na postawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z odbudową przedmiotowego budynku, z powodu ich realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2013r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym przedłożony projekt budowlany winien być sprawdzony w trybie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 21 marca 2013r. zobowiązana przedłożyła projekt budowlany. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji nałożył na T.K. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 maja 2013r., wymienionych w sentencji nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu 21 maja 2013r. zobowiązana przedłożyła uzupełniony projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] ustalił dla T.K.opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł w związku z samowolną odbudową budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30 x 4,55m na działce nr ewid.473/2 w Chmielniku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła T.K.. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie swojego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy. Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy uznał zażalenie za niezasadne, zaś ustalenia dokonane przez organ I instancji za znajdujące potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Organ I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji zebranego materiału dowodowego i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż w sprawie niniejszej wystąpiła samowolna budowa (odbudowa) obiektu budowlanego, zrealizowanego bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca dokonała odbudowy budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie remontu tego budynku, w myśl przepisu art. 3 pkt 8. Stosowanie do przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć (...) odbudowę budynku mieszkalnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (...). Różnica pomiędzy odbudową, a remontem polega na tym, że przy remoncie roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać roboty budowlane polegające na remoncie fizycznie musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mamy do czynienia z remontem, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który np. rozebrano bo groził zawaleniem lub uległ zniszczeniu. W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie (np. fundamenty) dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 marca 2001r., sygn. akt SA/Bk 852/2000, ONSA 2002/2 poz. 85, wyrok NSA z dnia 07.04.2011r., sygn. akt II OSK 582/10 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 05.11.2009r., sygn. akt II SA/Bk 429/09, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie organu, skarżąca wykonała całkiem nowy obiekt budowlany o czym świadczy zakres robót jaki przy tym wykonała, a który został opisany powyżej. Na gruncie niniejszej sprawy znajdują zastosowanie przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego, które normują postępowanie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również regulują procedurę legalizacyjną obiektów budowlanych, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez roboty budowlane należy rozmieć budowę (...) (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Stosownie do przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Analiza przedłożonej przez zobowiązaną dokumentacji daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi obligatoryjny element zalegalizowania samowoli budowlanej. Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie. Stosownie do przepisu art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie ma żadnego uznania w tym zakresie i nie może swobodnie według własnego uznania ustalać jej wysokości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.01.2010r., sygn. akt VIII SA/Wa 262/09, LEX nr 600453). Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej następuje według wzoru, o którym mowa w art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do przepisu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w). Przepis ust. 2 wskazanego powyżej art. 59f stanowi, że stawka opłaty wynosi 500 zł, zaś ust. 3, stanowi że, kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. W odniesieniu zatem do przedmiotowej odbudowany budynku mieszkalnego (kategoria I obiektów budowlanych) opłatę legalizacyjną należało ustalić według następującego wzoru: 500 (stawka opłaty) x 2,0 (współczynnik kategorii obiektu) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (pięćdziesięciokrotne podwyższenie stawki opłaty) = 50 000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej i nakazał jej uiszczenie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kasie lub na rachunek bankowy Urzędu Wojewódzkiego, z jednoczesnym pouczeniem, że nieuiszczenie opłaty w ustawowym terminie poskutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, o czym stanowi przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 9 października 2013r. wniosła T.K., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła mylne zakwalifikowanie przez organ wykonanych robót budowlanych i stwierdziła, że był to remont budynku mieszkalnego istniejącego do 1958r., dokonany "w tym samym miejscu i na tych samych fundamentach". Roboty remontowe w budynku podjęła, aby przywrócić prawidłowe funkcjonowanie mieszkania, w którym była wilgoć i grzyb. Od 2002r. budynkowi zagrażała ruina ścian, systematyczne zalewanie doprowadziło do korozji cegły w ścianie, opady przenikały do mieszkania. Skarżąca zarzuciła bezczynność organów nadzoru budowlanego, które wiedziały o złym stanie budynku. Ponadto T.K. podniosła, że wykonała wszystkie zalecenia organu ponosząc dotkliwe koszty, a nałożenie kary spowodowało u niej paraliż finansowy i psychiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która przystąpiła do sprawy na podstawie art. 8 p.p.s.a. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kwestionowane postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że po przedłożeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów, określonych postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013r. (art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane – Dz.U. Nr 80, poz. 414 ze zm., dalej zwanej ustawą) i po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego spełnienia wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ustawy została otwarta skarżącej droga do legalizacji obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego przepisem art. 28 ustawy pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jednak jest uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Podnieść należy, że spełnienie przez skarżącą przesłanek legalizacji obiektu wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej stanowić będzie dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (gdy budowa jest w toku) lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy zakończonej) - art. 49 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzoru budowlanego ustalił dla T.K. opłatę legalizacyjną, wyliczając ją zgodnie z art. 49 ust 2 Prawa budowlanego według wzoru określonego w art. 59 f ust. 1 na kwotę 50.000 zł: 500 zł (stawka opłaty) x 2,0 (współczynnik kategorii obiektu) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50. Stawkę opłaty - 500 zł określa art. 59f ust. 2 ustawy, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. I) w wysokości 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) w wysokości 1,0 – określa załącznik do ustawy Prawo budowlane (art. 59f ust. 3 ustawy). Należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od wymierzenia opłaty legalizacyjnej, gdy spełnione są wymogi do legalizacji obiektu budowlanego i przystąpić do etapu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego; nie może także swobodnie, według własnego uznania ustalać wysokości opłaty legalizacyjnej, jej wysokość bowiem jest ściśle określona w przepisach prawa budowlanego (art. 49 ust. 2 w zw. art. 59f ust. 1 ustawy). Przepisy nie różnicują tej opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, należy podkreślić, że opłata legalizacyjna nie ma cech przymusowości – stanowi alternatywę dla obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Nakaz przymusowej rozbiórki powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a z uwagi na to, że skarżąca wykonała wszystkie obowiązki nałożone na nią przez organ nadzoru budowlanego, organ przystąpił do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacyjnego, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 i 2 ustawy). Zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestionowania konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (odbudowę budynku), z uwagi na to, że dokonane czynności stanowiły, czy też w zamiarze skarżącej miały stanowić remont są niezasadne. Skarżąca bowiem wykonała odbudowę budynku, co wynika z jej oświadczenia złożonego podczas kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 9 października 2012r., a także z wyników tej kontroli. Skarżąca podała, że pozostawiono częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami, ale wykonano nowe ściany zewnętrzne i wewnętrzne parteru w miejscu ścian wcześniej istniejących, które zostały rozebrane, na ścianach parteru o tej samej wysokości co poprzednie wykonano strop żelbetowy o grubości 12cm oraz jednospadową, drewnianą konstrukcję dachową, pokrytą blachą. Czynności te nie mogą być zakwalifikowane jako remont, lecz odbudowa budynku. Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 ustawy należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. Natomiast przez "odbudowę" rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Odbudowa zaliczona jest do budowy (art. 3 pkt 6 ustawy), z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy), zaś przy remoncie wystarczy dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1). Skarżąca nie wykonała żadnej z tych czynności, nie dokonała bowiem ani zgłoszenia, ani nie wniosła o udzielenie pozwolenia na odbudowę budynku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.