II OSK 582/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 429/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Bk 429/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę A. M. uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie odbudowanego budynku gospodarczego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach z dnia [...] marca 2009r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach, na wniosek A. M. z dnia 13 sierpnia 2008r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego prowadzonych prac budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w R., będącej własnością Z. A. W trakcie postępowania i toku dokonanych oględzin w dniu 29 sierpnia 2008r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zostały rozebrane drewniane ściany i dach budynku gospodarczego o wymiarach 6,30 x 9 m, a w tym miejscu inwestorka wybudowała na istniejącym fundamencie budynek murowany o wymiarach 6,30 m x 5,60 m. W pozostałej części został jedynie fundament. W trakcie kontroli ustalono również, że na nowych ścianach wykonano nowy dach, oraz nową ścianę murowaną kończącą budynek. Powyższe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, dokonanego w dniu 28 maja 2008r. do Starosty Suwalskiego. W zgłoszeniu tym, wymienione zostały następujące roboty: remont budynku gospodarczego polegający na wymianie ścian drewnianych na murowane z bloczków betonowo–komórkowych, bez zmiany wymiarów budynku (6,30 m x 9 m) i dachu. Na podstawie tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R., i nałożył na Z. A. obowiązek zabezpieczenia budowy w celu uniemożliwienia wejścia na teren budowy osobom trzecim oraz przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust.3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 8 października 2008 r. organ I instancji dokonał kontroli na przedmiotowej działce i ustalił, że rozebrana została nowa konstrukcja dachu i odtworzono ściany ze starych drewnianych elementów na pozostałej części fundamentów. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach, w oparciu o art. 51 ust.7 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wydał w dniu 28 listopada 2008 r. decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych przy omawianym budynku gospodarczym. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach decyzją z dnia [...] marca 2009 r. postanowił umorzyć postępowanie administracyjne, wszczęte w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sprawie samowolnie odbudowanego przez Z. A. budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr [...] w R. Od powyższej decyzji odwołał się A. M. argumentując, że odbudowa budynku od fundamentów nie może być traktowana jako remont i wymaga pozwolenia na budowę. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach słusznie postąpił wybierając w przedmiotowej sprawie procedurę z art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Nie można było, bowiem stwierdzić, że kontrolowane roboty budowlane inwestorka zamierzała wykonać samowolnie, gdyż w dniu 28 maja 2008 r. dokonała ich zgłoszenia do Starosty Suwalskiego. Ponadto skoro Starosta widząc, że zgłoszone roboty wykraczają poza zakres wymagający zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu, należy przyjąć, że zgłoszenie to nie przestało obowiązywać. Z kolei sytuację, w której inwestorka wykonała roboty budowlane, na które powinna uzyskać pozwolenie na budowę i wykroczyła poza wpisany do zgłoszenia zakres robót, należy traktować jako wykonanie robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Z tego też powodu, zdaniem organu odwoławczego, PINB winien był wstrzymać roboty budowlane z art. 50 ust.1 pkt 3, a następnie – w trybie art. 51 ustawy – doprowadzić przedmiotowy budynek do zgodności z prawem. Na taki tryb wskazuje również aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych – m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 45/09. Na podstawie powyższych okoliczności postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a.. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie dokonane przez Z. A. zgłoszenie wykonania robót, faktycznie dotyczyło zamiaru wykonania remontu (w rozumieniu prawa budowlanego), a zakres zgłoszonych prac nie wymagał pozwolenia na budowę, dlatego też Starosta Suwalski nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji powoływany przez organ II instancji - wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. nie ma zastosowania, albowiem tam inwestor zgłosił zamiar wykonania remontu, który już w samej treści zgłoszenia zawierał elementy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W niniejszej natomiast sprawie, inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, a następnie wykonał roboty, które bezwzględnie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie inwestor mógł uzyskać działając zgodnie z literą prawa, ale skoro świadomie tego zaniechał, to dopuścił się samowoli budowlanej (tak uznał też NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. II OSK 1375/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd ten ustalił, że Z. A. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku gospodarczego, polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane z bloczków betonowo-komórkowych, oświadczając przy tym, że wymiary budynku 6,30 m x 9 m oraz dach dwuspadowy, pokryty blachą nie ulegną zmianie. W protokole oględzin z dnia 29 sierpnia 2008 r. stwierdzono zaś, że drewniane ściany i dach budynku gospodarczego zostały rozebrane, a inwestor odbudował na części istniejących fundamentów budynek murowany o wymiarach 5,60 m x 6,30 m, wymieniając dodatkowo dach budynku. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że kontrolowany budynek gospodarczy został zrealizowany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, albowiem inwestor zmienił zarówno wymiary budynku oraz dach. Wykonał, zatem roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy rozróżnić pojęcie remontu - zadeklarowanego przez inwestora w zgłoszeniu, od faktycznie wykonanej odbudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Sednem definicji remontu jest rodzaj robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. By móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Nie mamy do czynienia z remontem, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który na przykład rozebrano, gdyż groził zawaleniem lub uległ zniszczeniu. W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie (np. fundamenty) dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/2000, ONSA 2002/2 poz. 85). W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Skoro w wyniku prowadzonych robót budowlanych z uprzednio istniejącego budynku pozostawiono jedynie fundamenty oraz niektóre pozostałe po rozbiórce materiały, które następnie wykorzystano przy dalszych robotach budowlanych, to w świetle poczynionych powyżej rozważań dotyczących różnicy pomiędzy remontem, a odbudową nie można przyjąć, aby przeprowadzone przez Z. A. roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane. Nie można wyremontować czegoś, co faktycznie nie istnieje, a w przypadku robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora pierwotny budynek faktycznie przestał istnieć. Dlatego Sąd pierwszej instancji przyjął, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora w wyniku, których wykonano faktycznie nowy budynek stanowiły odbudowę. Zgodnie zaś z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odbudowę zalicza się do budowy. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nieprawidłowo, zatem zakwalifikowały prowadzone przez Z. A. roboty budowlane jako remont, nie zaś budowę. W rzeczywistości inwestorka wykonała, bowiem roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro takiego pozwolenia nie posiadała, przyjąć należy, że dopuściła się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Jest to, bowiem wypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 tej ustawy są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei art. 50 ust. 1 (i w konsekwencji art. 51) Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. Przy czym art. 50 dotyczy sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które - wobec ich określonej wadliwości - podlegają wstrzymaniu. Stan faktyczny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego stanowi natomiast samodzielną podstawę prawną do działania organów nadzoru budowlanego, stosowaną do wykonanych już obiektów budowlanych, odmienną od dyspozycji zawartej w art. 50-51 tego Prawa, która stanowi podstawę prawną dla nałożenia na inwestora dokonania określonych czynności, jako warunku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak takiego pozwolenia. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że nie można zaakceptować rozstrzygnięcia organów umarzającego postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu fakt zrealizowania przez Z. A. inwestycji na podstawie zgłoszenia, w sytuacji, gdy na realizację faktycznie wykonanej inwestycji istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorka takim pozwoleniem nie dysponowała, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności właśnie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Z. A., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż charakter robót wykonywanych w budynku gospodarczym posadowionym na działce nr [...] w R., stanowiącej własność skarżącej, należy uznać za budowę, na skutek czego Sąd przyjął, iż wykonane roboty nie należą do robót budowlanych wymienionych w powołanym przepisie, a które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy charakter prac wykonywanych w tym budynku, stanowi o tym, iż przedmiotowe roboty należy uznać za remont, b) art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż charakter robót wykonywanych w budynku gospodarczym skarżącej należy uznać za budowę, na skutek czego Sąd przyjął, iż skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, w sytuacji gdy charakter wykonywanych prac w niniejszym budynku, jak i brak sprzeciwu ze strony Starosty Suwalskiego, dowodzi iż w przedmiotowej sprawie, do samowoli budowlanej nie doszło, c) art. 50 ust. 1 i ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż charakter robót wykonywanych w budynku gospodarczym skarżącej nie należy do przypadków określonych w powołanym art. 50 ust. 1, na skutek czego Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do sytuacji określonej w art. 50 ust 1 pkt. 3 tej ustawy, w sytuacji gdy zaistniały w sprawie stan faktyczny wypełnia przesłanki określone w niniejszym przepisie, d) art. 51 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż stan faktyczny występujący w przedmiotowej sprawie nie daje podstaw do zastosowania niniejszego przepisu, na skutek czego Sąd uznał, że powołany przepis nie ma zastosowania do spornego przypadku, w sytuacji gdy stan faktyczny występujący w sprawie spełnia przesłanki określone w w/w przepisie, co daje podstawy do jego zastosowania w sprawie, 2. naruszenie prawa proceduralnego, tj. a) art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie tego środka w sytuacji gdy decyzje PINB z dnia [...] marca 2009r. i WINB z dnia [...] maja 2009r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a związku z czym powołany przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie niniejszego środka w sytuacji gdy decyzje PINB i WINB nie zostały wydane z naruszeniem innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym powołany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Powołując się na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi A. M., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim na błędne ustalenia Sądu w kwestii charakteru prac wykonywanych przez inwestorkę. Skarżąca dysponowała ostatecznym zgłoszeniem prac budowlanych jakie zamierzała wykonać w budynku. Odstępstwem od złożonego zawiadomienia było jedynie wymienienie zadaszenia, które zostało podyktowane tylko i wyłącznie tym, iż stary dach przy remoncie runął więc zaistniała konieczność jego odtworzenia. Przy czym zwrócono też uwagę na niezakwestionowaną przez Starostę poprawność zgłoszenia, na podstawie którego skarżąca wykonywała roboty, wykonując je w przekonaniu, że działa zgodnie z prawem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, poprzez zmianę dachu i wymiarów budynku. Skarżąca nie dokonała zmiany wymiarów budynku. Obecne jego wymiary są spowodowane wstrzymaniem dalszych robót przez PINB. Nie zgodziła się też z tym, że wymiana dachu w przedmiotowym budynku stanowi budowę a nie remont, bowiem nowe zadaszenie polegało na odtworzeniu pierwotnego dachu. Przy czym inwestorka nie zdawała sobie sprawy z tego, iż prace przy dachu winny być zgłoszone stosownemu organowi. Tym samym niezasadne jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym w analizowanej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem wymiana zadaszenia podlega procedurze przewidzianej w tych przepisach. Skarżąca znalazła się w sytuacji określonej w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zatem nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, lecz do złożenia zgłoszenia zamiaru zmiany dachu. W związku z czym, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, skoro nie doszło do samowoli budowlanej, postępowanie wszczęte na podstawie art. 48 prawa budowlanego jako bezprzedmiotowe organ nadzoru budowlanego słusznie umorzył . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a ). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu była decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia [...] marca 2009r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie samowolnie odbudowanego przez Z. A. budynku gospodarczego o wymiarach 5,60 x 6,30 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stwierdził, że skoro roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 28 maja 2008 r., to organ I instancji zasadnie przeprowadził procedurę naprawczą z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uznając że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy. Stanowisko Sądu należy podzielić. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez Z. A. Nie ma ona racji, że dokonała remontu przedmiotowego budynku gospodarczego. Co prawda dokonała ona na podstawie art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia do Starosty Suwalskiego, jednak roboty te miały ograniczać się do wymiany drewnianych ścian na murowane z bloczków betonowo-komórkowych, bez zmiany wymiarów budynku i dachu. Z zebranej w sprawie dokumentacji fotograficznej wynika, że z przedmiotowego budynku zostały jedynie fundamenty. W tych okolicznościach sprawy nie sposób uznać że skarżąca kasacyjnie dokonała remontu tego budynku. Jak już zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji definicje remontu podaje art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mamy do czynienia z remontem jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym ( tu fundamentów). Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Jak zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania wykonanych przez skarżącą prac za odbudowę. W takiej sytuacji inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem dokonanie zgłoszenia nie jest wystarczające. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że należy oddzielić roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu do Starosty Suwalskiego jako przeprowadzone zgodnie z prawem, od tych dotyczących wykonania nowego dachu, które również wymagały zgłoszenia, a wobec jego, usprawiedliwionego okolicznościami braku podlegających procedurze naprawczej przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego, ewentualnie uznać te roboty za wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy i zastosować postępowanie naprawcze na podstawie jej art. 50 ust 1 pkt 3 i art. 51. Takie stanowisko na gruncie niniejszej sprawy należy uznać za błędne. Rozdzielanie wykonanych robót prowadziłoby do ominięcia przepisów dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. To jak wskazano już wyżej, dla wszystkich wykonanych przez skarżącą robót było konieczne. Natomiast co do możliwości zastosowania w sprawie art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że byłoby to możliwe gdyby wykonane z naruszeniem art. 30 ust 1 tej ustawy roboty można byłoby nadal uznać za remont. Z wcześniej wskazanych względów wszystkie wykonane przez skarżącą prace budowlane należy jednak uznać za odbudowę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany już pogląd, że jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, przebudowę bądź odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę , to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od odbudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa ( tak np. NSA w wyroku z 21 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1375/05 w LEX nr. 321523 ). Tu należy wskazać, że w sprawie nie może mieć zastosowania pogląd wyrażony w wyroku w sprawie o sygn. akt. II SA/Lu 622/07 powoływanym w skardze kasacyjnej, bowiem dotyczy on stanu faktycznego w którym inwestor nie wykonał prac innych niż w dokonanym zgłoszeniu od którego nie wniesiono sprzeciwu. Zważywszy na przedstawione wyżej uwarunkowania należy stwierdzić, że w sprawie brak było możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, a skoro inwestorka nie dysponowała pozwoleniem na budowę, to organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego było niezgodne z prawem. W tych okolicznościach za nietrafione należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 48 w zw. z art. 3 pkt. 6 i 8 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, tym samym w sposób prawidłowy przeprowadził ich kontrolę nie naruszając przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.