II OSK 1375/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 108/05 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. E. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 108/05) oddalającego jego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], wydaną w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. powołując się na treść art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał E. K. rozbiórkę obiektu o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 6,20 m x 8,70 m x 6,30 m + 2,70 x 6,20 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż na podstawie zebranych materiałów dowodowych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w K. B. stwierdzono, że M. L. w latach 2002–2003 pobudowała wyżej opisany obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W lipcu 2003 r. M. L. zbyła ww. działkę E. K., który zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. wstąpił w miejsce dotychczasowej strony. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] lipca 2004 r. dokumentów określonych w sentencji wyżej wymienionego postanowienia, tj. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do daty wydania decyzji E. K. nie wykonał nałożonego obowiązku. Wobec powyższego na mocy art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy nakazano rozbiórkę obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. K. zarzucając, iż przygotował projekt budowlany domku rekreacyjnego z którym udał się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P., gdzie nie został on przyjęty, mimo że spełniał warunki wskazane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził w jej motywach, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakładając na E. K. obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Odwołujący się nie przedstawił tych dokumentów w wyznaczonym terminie i w tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane było prawnie uzasadnione. Na powyższą decyzję E. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucił w niej, iż nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. obowiązek dostarczenia dokumentów służących legalizacji budowy wykonał w terminie, lecz w chwili ich dostarczenia do urzędu został poinformowany o bezzasadności wykonywanych czynności. W uzupełnieniu złożonej skargi E. K. nadto zarzucił naruszenie: – przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów; – przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 77 k.p.a. polegające na sprzeczności istotnych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji; – art. 9 i art. 10 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza że pierwotnie postępowanie administracyjne toczyło się w stosunku do M. L. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w ślad za organem I instancji dokonał błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Bez udziału strony w dniu [...] czerwca 2003 r. organ dokonał oględzin nieruchomości. Następnie postępowanie administracyjne toczyło się w miejsce M. L. w stosunku do E. K. Nie zawiadomiono strony o zamknięciu postępowania dowodowego, co pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw. Wskazał nadto, że nieruchomość nabyta przez skarżącego niegdyś nie wchodziła w skład [...] Parku Krajobrazowego. Zarzucił również, że brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla obszaru K. B. obowiązywał do dnia [...] grudnia 2003 r. Wobec braku takiego planu budynki znajdujące się na działce skarżącego nie są posadowione sprzecznie z treścią tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że prawny poprzednik skarżącego – M. L. w latach 2002–2003 wybudowała bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] położonej w K. B., obiekt budowlany o drewnianej konstrukcji pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Ze względu na czas budowy tego obiektu za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który dotyczy obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracyjne przepisów regulujących postępowanie, gdyż skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do treści prawidłowo przeprowadzonych dowodów. Nie kwestionował też ustalonej daty budowy spornego budynku, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1981 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organy w niebudzący wątpliwości sposób ustaliły fakt dokonania samowoli budowlanej obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w K. B., co stanowiło naruszenie obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego, to zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Wszczynając przedmiotowe postępowanie organ I instancji uznał wstępnie, iż samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdził brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i z tych przyczyn wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na właściciela działki nr [...] obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż w terminie zakreślonym dla wykonania obowiązków legalizacyjnych skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, w szczególności zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym i nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczącą przedmiotowej działki, a zatem spełnione zostały, określone w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Wprawdzie w skardze E. K. stwierdził, iż wymagane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. dokumenty zamierzał złożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P., jednakże odmówiono mu ich przyjęcia. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia jako gołosłowne nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej że wnosząc niniejszą skargę dokumentów, na które się powołuje nie załączył. Dodać należy również, iż bezspornie dla obszaru K. B. nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem skarżący nie mógł otrzymać zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd miał na uwadze, że w chwili wydawania przez organy decyzji w niniejszej sprawie na terenie działki skarżącego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, iż teren ten – zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym – był przeznaczony pod zabudowę. Sąd Najwyższy w nadal aktualnym wyroku z dnia 28 czerwca 1985 r. (sygn. akt III ARN 11/85, OSNC 1986, nr 4, poz. 40), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił, stwierdził, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nieprzeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez przeprowadzenie oględzin nieruchomości bez udziału skarżącego Sąd uznał za chybiony. Dowód ten został przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2003 r., a o jego terminie prawidłowo była zawiadomiona ówczesna właścicielka nieruchomości M. L. Ponieważ w lipcu 2003 r. zbyła ona nieruchomość na rzecz E. K. z mocy art. 30 § 4 k.p.a. skarżący wstąpił w jej prawa i obowiązki. W obowiązującym porządku prawnym brak jest obowiązku powtórzenia czynności procesowych dokonanych z poprzednikiem prawnym nabywcy. Zatem organ I instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości z udziałem skarżącego. Sąd I instancji stwierdził też, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. nie pouczono skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu brak tego pouczenia nie mógł jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem pozostaje bez wpływu na przedłożenie dokumentów wymaganych dla legalizacji samowoli budowlanej, w szczególności zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżył skargą kasacyjną E. K. reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 9, 10 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zapewnił bowiem stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie informował jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony a nadto nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, iż wobec niepoinformowania strony o zamknięciu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym skarżący został zaskoczony wydaniem decyzji i dlatego nie wypowiedział się o treści dowodów. Nie mógł też przedstawić swego stanowiska w przedmiocie protokołu z oględzin nieruchomości i oświadczyć, kiedy był budowany przedmiotowy obiekt budowlany. Sąd I instancji z naruszeniem wskazanego w podstawie kasacyjnej przepisu uchybienia te sanował. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając Sądowi I instancji zaakceptowanie decyzji zawierającej nieprawidłowe ustalenia faktyczne i wydanej z naruszeniem przepisu art. 77 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie przedstawia żadnych własnych twierdzeń co do prawidłowego stanu faktycznego sprawy i nie wskazuje na czym polega wadliwość stanu faktycznego ustalonego w treści zaskarżonej decyzji. Należy więc uznać, iż zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych są gołosłowne i niczym nie uzasadnione. Skarżący w toku całego postępowania nie przedstawił ani żadnych twierdzeń, ani popierających te twierdzenia dowodów, którymi kwestionowałby istotne ustalenia faktyczne sprawy, to jest fakt wybudowania w latach 2002–2003 w warunkach samowoli budowlanej domku letniskowego oraz niespełnienia warunków do jego legalizacji. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a. przez brak pouczenia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, lecz jednocześnie uznał, że uchybienie to nie mogło wpływać na wynik postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tylko takie uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć taki wpływ. Nie wskazał on bowiem ani w skardze skierowanej do WSA, ani w postępowaniu przed tym Sądem, ani też w skardze kasacyjnej żadnych faktów, twierdzeń czy dowodów, które zostały pominięte na skutek naruszenia wymienionego przepisu, lub których nie mógł on podać. W pełni uzasadnione jest więc stanowisko Sądu I instancji, iż brak wykonania obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. nie wpłynął w żaden sposób na sposób rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Natomiast postawiony w skardze kasacyjnej zarzut obrazy art. 9 k.p.a. przez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jest całkowicie gołosłowny, gdyż skarżący w żaden sposób nie uzasadnił tego zarzutu. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.