II SA/Ke 970/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na wniosek F. G. organ I instancji postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr 453 stanowiącej własność wnioskodawczyni z nieruchomością sąsiednią nr 454 stanowiącą własność A. B.. W dniu 31 stycznia 2020r. geodeta, po uprzednim zawiadomieniu stron, przeprowadził czynności ustalenia przebiegu ww. granicy, które zakończyły się podpisaniem ugody przez strony. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 31 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 t.j.), zwanej dalej "P.g.k.", oraz art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomościami położonymi w Błaszkowie obręb 0003, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: działka nr 453 będąca własnością F. G., działka nr 454, będąca własnością A. B., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KI1K/00033824/8, w związku z zawartą ugodą graniczną. W odwołaniu od ww. decyzji A. B. wskazał, że podpisując ugodę pozostawał w błędzie co do powierzchni nieruchomości i przebiegu granicy. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zignorowanie jego oświadczeń, sygnalizujących wady, którymi jest dotknięta ugoda, art. 12 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony, art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sytuacji zawarcia ugody w sposób bezprawny oraz art. 84 K.c. poprzez nieuwzględnienie skuteczności uchylenia się strony od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, odwołało się do treści art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1, 4, art. 32 ust. 5, art. 34 ust. 2 P.g.k. i podkreśliło, że zawarta przed geodetą ugoda ma moc ugody sądowej. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 K.p.a., a w rezultacie nie podlega (bo nie może podlegać) kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zawarcie ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 P.g.k., definitywnie kończy spór graniczny i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w takiej sytuacji postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Reasumując stwierdzono, że ugoda między stronami co do wyznaczonej na szkicu granicznym granicy została zawarta w dniu 31 stycznia 2020 r. w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami przed uprawnionym geodetą. Ugoda została podpisana przez strony i geodetę, zatem formalnie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne należało zakończyć przez wydanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzji umorzeniowej, mającej charakter czysto proceduralny. Jeśli chodzi zaś o zakres kontroli takiej decyzji, to ograniczony jest do faktu zawarcia ugody oraz badania jej warunków formalnych - zgodności aktu ugody z postanowieniami § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 45, poz. 453) w sprawie rozgraniczania nieruchomości, zawierającego wzór ugody i określającego, jakie dane winien zawierać akt ugody, a także prawidłowości czynności poprzedzających zawarcie ugody. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. domagał się uchylenia decyzji SKO, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie w sposób rażący słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co znalazło swoje odzwierciedlenie w zupełnym zignorowaniu oświadczeń strony, która wprost sygnalizowała, że ugoda zawarta z geodetą miała charakter nieważnej, z przyczyn szczegółowo opisanych w treści pism składanych przez odwołującego, a tym samym doszło do ukonstytuowania stanu niezgodnego z prawem; 2. art. 7 w zw. z art. 12 K.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób rażąco nieuwzględniający słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co było wynikiem niedołożenia należytej staranności i wnikliwości w rozpoznaniu sprawy wskutek zaniechania wyjaśnienia jej meritum; 3. art. 8 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, co znalazło swój przejaw w wydaniu decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, wskazując na jego bezprzedmiotowość wobec zawarcia ugody i tym samym założenie, że strony doszły do porozumienia, przy jednoczesnej wiedzy w przedmiocie tego, iż skarżący nie zgadza się z postanowieniami ugody i w jego uzasadnionej ocenie ugoda została zawarta w sposób bezprawny; 4. art. 9 K.p.a. przez zaniechanie wypełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. w przedmiotowym stanie faktycznym przez niepoinformowanie skarżącej ani jej męża o skutkach prawnych podpisanego przez niego dokumentu i jego treści, przy jednoczesnym wprowadzeniu męża skarżącej w błąd co do korzystności postanowień ugody, co w konsekwencji spowodowało poniesienie szkody przez skarżącego; 5. art. 33 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 P.g.k. przez uznanie, że ugoda zawarta przez osobę nieposiadającą pełnomocnictwa do jej zawarcia jest ważna i w konsekwencji kończy postępowanie w sprawie, podczas gdy zawarcie ugody przez osobę do tego nieumocowaną powoduje skutek w postaci nieważności czynności; 6. art. 84 K.c. przez nieuznanie skuteczności uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wywołanego przez geodetę i w konsekwencji nieprzekazanie sprawy sądowi powszechnemu do rozpoznania, co winno być w przedmiotowym stanie faktycznym, w ocenie skarżącego, uczynione; 7. art. 34 ust. 2 P.g.k. poprzez niezastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że protokół graniczny ma moc ugody sądowej tylko wówczas, jeżeli obie strony podpisały go bez zastrzeżeń. Natomiast, zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy protokół został podpisany przez strony bez zastrzeżeń, gdyż będąc wprowadzony w błąd i podpisując protokół graniczny bez uzupełnionego na nim szkicu granicy oraz pozostając w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu o innym przebiegu granicy, złożył błędne oświadczenie woli. Po podjęciu informacji o faktycznym przebiegu ustalonej przez biegłego granicy strona, w szeregu pism skierowanych do organu I instancji, uchyliła się od złożonego w ugodzie oświadczenia woli. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, pomiędzy dwoma nieruchomościami, z których jedna należy do skarżącego – wobec podpisania przez strony przed wyznaczonym geodetą, na gruncie, ugody w dniu 31 stycznia 2020 r. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 P.g.k.). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji może zakończyć się tylko przez wydanie: 1. decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę - art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 P.g.k.; 2. decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu - art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.; 3. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego - art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 P.g.k. Ostatni z ww. rodzajów decyzji wydaje organ w przypadku zawarcia przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych. Zawarcie ugody definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda taka wywołuje skutki prawne od momentu jej podpisania przez wszystkie strony i geodetę. Zawarcie przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych likwiduje spór między stronami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 P.g.k. postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 19 lipca 1995 r., sygn. SA/Kr 2133/94, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 376/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 715/19). Rację mają organy podnosząc, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k., postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Jednak zakres kontroli takiej decyzji - tak instancyjnej, jak i sądowej - ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2013 r., sygn. III SA/Kr 392/12). Kontrola taka ograniczona jest do faktu zawarcia ugody oraz badania jej warunków formalnych - zgodności aktu ugody z § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45 poz. 453), dalej jako "rozporządzenie", zawierającego wzór ugody i określającego jakie dane winien zawierać akt ugody, a także prawidłowości czynności poprzedzających zawarcie ugody (por. uchwała SN z dnia 6 maja 1979 r., sygn. III CZP 24/70, OSNCP 12/1970, poz. 222). Ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 P.g.k. moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 K.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc, jak zauważył organ odwoławczy, ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 K.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. W związku z powyższym zarzuty skargi zawarte w punktach 1-3 i 6 nie mogą w niniejszej sprawie odnieść zamierzonego skutku z uwagi na charakter i zakres niniejszego postępowania sądowego. Bezspornym jest bowiem, że w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w dniu 31 stycznia 2020 r. w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami została zawarta ugoda przed uprawnionym geodetą. Ugoda została podpisana przez strony (nie wynika z niej, aby strony zgłaszały jakiekolwiek zastrzeżenia) i geodetę, nie jest kwestionowana jej treść w świetle § 21 rozporządzenia. Nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu – w świetle poczynionych wyżej wywodów – samo twierdzenie skarżącego, że podpisując ugodę pozostawał w błędzie co do powierzchni nieruchomości i przebiegu granicy i że po podpisaniu ugody zmienił swoje stanowisko w tym przedmiocie. Ponadto w ugodzie znajdowała się informacja, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (pkt 8), czyniąc tym samym w dostatecznym zakresie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 K.p.a. (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 776/20). Z kolei przywołany w punkcie 7. skargi art. 34 ust. 2 P.g.k. dotyczy innej sytuacji niż ta, która zaistniała w niniejszej sprawie, a tym samym innego sposobu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego (por. wyżej pkt 2), tj. sytuacji gdy nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 P.g.k. Za nie do końca zrozumiały należy uznać zarzut wyrażony w punkcie 5 skargi, dotyczący naruszenia art. 33 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 P.g.k. poprzez uznanie, że ugoda zawarta przez osobę nieposiadającą pełnomocnictwa do jej zawarcia jest ważna i w konsekwencji kończy postępowanie w sprawie, podczas gdy zawarcie ugody przez osobę do tego nieumocowaną powoduje skutek w postaci nieważności czynności. Wobec braku doprecyzowania tego zarzutu trudno ustalić jego faktyczną podstawę. Z treści ugody wynika bowiem, że została podpisana osobiście przez A. B. i F.G. , a zatem właścicieli graniczących ze sobą nieruchomości. Osobiście podpisał ją także sam geodeta. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.