II SA/Ke 973/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014r. sprawy ze skargi A. M. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. M. i Z. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania M. H. oraz I. i Z. W. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej (o powierzchni sprzedaży do 1200m2) wraz z: - miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, -słupem reklamowym o wysokości do 10,0 m, - studnią o głębokości nie większej niż 30 m i poborze wody do 5m3/dobę , - podziemnym zbiornikiem wody pożarowej wraz z pompownią, - infrastrukturą techniczną (tj.: instalacje zewnętrzne wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, gazu, elektryczne z oświetleniem zewnętrznym oraz teletechniczne), na działce nr ewid. 1/48, obręb 0016, przy ul. Ż. w K., oraz budowa odcinka drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. 1/44, 1/23, 1/22, 1/21, 1/20, 1/19, 1/18, 1/17, 1/16, 1/15, 1/14, 1/13, 1/12, 1/11, i 1/10, w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRS-A, obręb 0016, przy ul. Ż. w K. i umorzyło w całości postępowanie prowadzone przed Prezydentem Miasta dla ww. inwestycji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że dla obszaru, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem brak jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, na wniosek inwestora, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po uprzednim dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W analizowanej sprawie, organ I instancji uznał, że zostały wypełnione warunki art. 61 ust. 1. pkt. 1-5 ww. ustawy i wydał pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] w pkt. 5 rozstrzygnięcia dot. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zawarł zapis: "Obsługa komunikacyjna terenu - poprzez teren działki nr ewid. 1/51 (za zgodą jej właściciela), która posiada zjazd z ul. Ż. ". Art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji od posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest zaś, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja ta jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna zaś treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Przy czym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych. Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu, a także, gdy z wniosku wynika, że zapewniony będzie pośredni dostęp do drogi publicznej - za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że działka nr ewid. 51/1, przez którą przewidziano dojazd do terenu inwestycji, stanowi teren zamknięty. Ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] rozstrzygnięto, co do sposobu jej zagospodarowania. Przytoczony powyżej zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej powoduje, że ustalono warunki zabudowy, bez jednoznacznego ustalenia dostępu do drogi publicznej (tj. "pod warunkiem uzyskania zgody właściciela"), a jednocześnie na terenie działki nr ewid. 51/1, która stosownie do treści załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów (K-024), stanowi teren zamknięty ustalony decyzją nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Właścicielem ww. działki 51/1 jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym są Polskie Koleje Państwowe, Spółka Akcyjna (K-024). Powyższe powoduje, iż wskazany na załączniku graficznym decyzji z dnia [...] teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie w części tekstowej decyzji z dnia [...] obsługę komunikacyjną terenu, na którym przewidziano m.in. budynek handlowy o pow. sprzedaży do 1200m2, przewidziano poprzez teren zamknięty. Stosownie do treści art.2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 j.t. ze zm.) przez tereny zamknięte - rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W analizowanej sprawie powstała zatem sytuacja, iż w decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dokonano ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania terenu zamkniętego. Jednak zgodnie z art. 60 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje Wojewoda. Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została m.in. dla działki nr ewid. 51/1 - będącej terenem zamkniętym - to oznacza to, iż wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. Kolegium podkreśliło, że inwestor nie posiada prawa służebności przez działkę nr ewid. 51/1, polegającego na dostępie do drogi publicznej. Z załączonej do akt sprawy kserokopii pisma PKP Polskie Koleje Państwowe (nadesłanego przy piśmie Z. S. z dnia 08.08.2013r. skierowanego do Kolegium) wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o udzielnie nieodpłatnej służebności przejazdu i przechodu jest możliwe po spełnieniu warunków zawartych w ww. piśmie. Przy czym, dla ustanowienia służebności gruntowej potrzebne jest co najmniej oświadczenie właściciela nieruchomości obciążanej, złożone w formie aktu notarialnego (art.245 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego). Z ustanowieniem służebności powinien też być połączony wpis służebności do ksiąg wieczystych obu nieruchomości (w tym nieruchomości obciążonej). Stosownie do treści art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Dla tych terenów na podstawie art. 4 ust. 3 tej samej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. W analizowanej sprawie, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nie posiadając do tego uprawnień ustalił warunki tj. sposób zagospodarowania terenu zamkniętego, w zakresie obsługi komunikacyjnej m.in. obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży do 1200m2 projektowanego na działce sąsiedniej, przez co naruszył przepisy o właściwości organu wynikające z treści obowiązującego art. 60 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania jest uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Z. S. i A. M. zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.- poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I- szej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości (uznanie, że organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jest wojewoda), podczas gdy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczył terenu zamkniętego i podlegał w całości rozpatrzeniu przez Prezydenta Miasta jako organ właściwy w sprawie; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że: - wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmuje teren działki nr 1/51, który należy do PKP S.A. i stanowi teren zamknięty, podczas gdy zarówno treść wniosku jak i przedłożony przy nim załącznik w postaci mapy zasadniczej jednoznacznie wskazują granice terenu objętego wnioskiem, w których nie mieści się działa nr 1/51; - decyzja organu I-szej instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji została wydana dla działki nr 1/51, podczas gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie dotyczyło tego terenu; - inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z wniosku inwestora wynika, że inwestycja posiada dostęp pośredni do drogi publicznej zlokalizowanej w pasie drogowym ul. Ż. w K. poprzez drogę wewnętrzną (teren działek nr 1/44 oraz od nr 1/10 do nr 1/23) oraz poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr 1/51; II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do terenu znajdującego się poza granicami wskazanymi we wniosku inwestora, co stanowi nieuprawnione orzekanie ponad żądanie; - art. 60 ust. 1 i 3 tej ustawy - poprzez uznanie, że wojewoda jest organem właściwym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, dla której dostęp do drogi publicznej ma zostać zapewniony poprzez ustanowienie służebności gruntowej na terenie zamkniętym, podczas gdy organem właściwym w sprawie jest prezydent miasta z uwagi na to, że inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla terenu zlokalizowanego poza obszarem zamkniętym; - art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 14) ustawy - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanka "dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej" jest spełniona wtedy, gdy na rzecz inwestora zostanie ustanowiona służebność gruntowa już na etapie ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy żądanie od inwestora nabycia praw do korzystania z cudzego terenu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest nieuprawnione. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na jej potwierdzenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekająca o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej (o powierzchni sprzedaży do 1200m2) wraz z: - miejscami postojowymi dla samochodów osobowych -słupem reklamowym o wysokości do 10,0m, - studnią o głębokości nie większej niż 30m i poborze wody do 5m3/dobę, - podziemnym zbiornikiem wody pożarowej wraz z pompownią, - infrastrukturą techniczną (tj.: instalacje zewnętrzne wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, gazu, elektryczne z oświetleniem zewnętrznym oraz teletechniczne), na działce nr ewid. 1/48, obręb 0016, przy ul. Ż. w K., oraz budowa odcinka drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. 1/44, 1/23, 1/22, 1/21, 1/20, 1/19, 1/18,1/17, 1/16, 1/15, 1/14, 1/13, 1/12, 1/11, i 1/10, w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRS-A, obręb 0016, przy ul. Ż. w K. i umarzająca w całości postępowanie prowadzonego przed Prezydentem Miasta dla ww. inwestycji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że działka nr ewid. 1/51 (mylnie powoływana przez Kolegium jako działka nr ewid. 51/1) stanowi teren zamknięty. Prezydent Miasta ww. decyzją z dnia [...] nie posiadając do tego uprawnień ustalił warunki tj. sposób zagospodarowania terenu zamkniętego, w zakresie obsługi komunikacyjnej m.in. obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży do 1200m2 projektowanego na działce sąsiedniej, przez co naruszył przepisy o właściwości organu wynikające z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Kolegium stwierdziło, że inwestor nie posiada służebności gruntowej upoważniającej go do korzystania z nieruchomości, przez którą ma zostać zapewniony inwestycji dostęp do drogi publicznej i na tej podstawie uznało brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest zatem ustalenie czy złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obejmował również teren zamknięty tj. działkę ozn. w ewid. nr 1/51. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, co oznacza, że osoba która wszczyna postępowanie określa granice przedmiotowe i podmiotowe wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że żądanie wniosku i jego treść jest dla organu wiążąca (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 06.05.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 615/2008). Skoro zatem granice inwestycji określa inwestor, to organ będąc związany zakresem wniosku nie jest uprawniony do jego modyfikacji. W sprawie niniejszej inwestor wskazał granice terenu, dla którego domagał się ustalenia warunków zabudowy, zarówno w części tekstowej wniosku jak również na załączniku graficznym (por. wniosek z dnia 26.10.2012r. uzupełniony pismem z dnia 19.11.2012r. i zmieniony pismem z dnia 29.04.2013r. (k.3, k.23, k. 74 i k.109 akt administracyjnych ). Podkreślić należy, że nie jest przy tym sporne, że działka nr 1/51 stanowi teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. wypis z ewidencji gruntów i budynków i wskazana w nim decyzja nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009r.- k. 24 akt administracyjnych). Wbrew stanowisku Kolegium dokumenty zebrane w sprawie wskazują, że obszar objęty wnioskiem nie obejmuje działki nr 1/51. Innymi słowy, zagospodarowanie tej działki nie jest przedmiotem wniosku strony skarżącej. Z wniosku strony wynika natomiast, że przez ww. działkę ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, po ustaleniu na rzecz inwestora służebności drogi koniecznej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy: 1/ bezpośredni dostęp do tej drogi, 2/ dostęp przez drogę wewnętrzną, 3/ dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro zatem ustawodawca dopuścił zapewnienie terenowi, dla którego ustanawia się warunki zabudowy, dostęp pośredni do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności gruntowej to - jak trafnie wskazuje strona skarżąca - są to przypadki, w których inwestor nie będzie realizował inwestycji na drodze wewnętrznej lub cudzej nieruchomości. W konsekwencji słusznie skarżący podnoszą, że w takich przypadkach inwestor nie obejmuje wnioskiem tego typu działek, ponieważ ich funkcja polega tylko na zapewnieniu terenowi planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku Kolegium, to nie Wojewoda, ale Prezydent Miasta jest organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sparwy. Kolegium naruszyło również prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej, przez co należy rozumieć dostęp, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. W wyroku z dnia 15.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, organ orzekający powinien najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne". Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, brak jest podstaw do żądania od inwestora, na etapie ustalania warunków zabudowy, legitymowania się tytułem prawnym do działki nr 1/51. Spełnienie warunku uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości zapewniającej inwestycji dostęp do drogi publicznej powinno być zweryfikowane na etapie pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.