II SA/Ke 977/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r. [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 5 pkt 2, § 3 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 1 marca 2019 r., Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2015 r., poz. 1390) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w K. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "załącznik"). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł P. K., który domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanym niżej zakresie zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, iż "skład zespołu określa art. 9a ust.3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, bowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.; 2) art. 9a ust.15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 2 ust. 5 pkt 1-3 załącznika przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: umotywowanego wniosku członka zespołu; pisemnego wniosku Przewodniczącego Zespołu w przypadkach: uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie; na pisemny wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem, zawierający jednocześnie rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego, w sytuacji gdy Rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; 3) art. 9a ust. 6 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie i modyfikację w § 2 ust. 6 pkt 1 tego załącznika i wskazanie, że "na pierwszym posiedzeniu Zespołu zostaje wybrany Przewodniczący w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów" treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r., który określa, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków; 4) art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 2 ust. 6 pkt 4 ppkt a-c załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: uzasadnionego pisemnego wniosku członka Zespołu, pisemnej rezygnacji Przewodniczącego, uzasadnionego pisemnego wniosku Burmistrza, w sytuacji gdy Rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; 5) art. 9a ust. 11-12 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 1 załącznika, że "skład grupy roboczej określa art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", nadto określenie w § 3 ust. 2 załącznika, iż "skład grupy roboczej dostosowany jest do skali problemu", podczas gdy ww. przepisy ustawy nie upoważniają Rady do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r.; 6) art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, że "uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe (...)", w sytuacji gdy ta regulacja nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do określania warunków funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wnoszący skargę stwierdził, że Rada Miasta była zobowiązana w uchwale wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto ustawodawca nałożył na Gminę obowiązek określenia warunków, na jakich Zespół ten będzie funkcjonował. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP, wnoszący skargę uznał, że odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto cytując art. 94 Konstytucji RP skarżący podniósł, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W niniejszej sprawie upoważnienie dla Rady Miasta do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynikało z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zaskarżone uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 9a ust. 3-5, ust. 6, ust. 11-12 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ uznał, że nie wskazują one na naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga P. K. jest częściowo zasadna. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, [...] Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W uwzględnionej przez Sąd części, kontrolowana uchwała narusza powyższą normę w sposób istotny z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie omówionych poniżej przepisów załącznika do uchwały. Sąd uznał za trafny zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 5 pkt 2 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że członek Zespołu może zostać odwołany na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu w przypadku: uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie. Zakwestionowana regulacja stanowi, w ocenie Sądu, wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się bowiem, że przepis ten nie upoważnia do wprowadzania materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, a jedynie do określenia procedury pozbawienia tego członkostwa (por. wyroki WSA: w B. z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd [...]; w K.: z dnia 26 maja 2021 r., sygn. II SA/Ke [...], z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. II SA/Ke [...]). W tym ostatnim kontekście nie mogły odnieść skutku zarzuty Prokuratora, kwestionującego § 2 ust. 5 załącznika do uchwały w pozostałej części, zgodnie z którą członek Zespołu może zostać odwołany na jego pisemny umotywowany wniosek (pkt 1), na pisemny wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem, zawierający jednocześnie rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego (pkt 3). Regulacja ta stanowi prawidłową realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tych samych przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący treści § 2 ust. 6 pkt 4 ppkt a-c załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że Przewodniczący może zostać odwołany na podstawie: uzasadnionego pisemnego wniosku członka Zespołu, pisemnej rezygnacji Przewodniczącego, uzasadnionego pisemnego wniosku Burmistrza. Powołany przepis prawa miejscowego, zdaniem Sądu, zawiera regulację określającą tryb odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wskazuje bowiem, kto i w jakiej formie wnioskuje o odwołanie przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, zatem jest on w istocie przepisem o charakterze proceduralnym. Z kolei zasadny okazał się zarzut Prokuratora dotyczący § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym skład grupy roboczej dostosowany jest do skali problemu. Omawiany przepis załącznika do uchwały istotnie narusza prawo, bowiem w zależności od bliżej nieokreślonej "skali problemu" dopuszcza możliwość pominięcia w składzie grupy roboczej osób, których udział w tej grupie ustawodawca uznał za obowiązkowy zgodnie z treścią art. 9a ust. 11 u.p.p.r., regulując również w art. 9a ust. 12 u.p.p.r. kto może wchodzić w skład takiej grupy. Postanowienia zawarte w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, a także zapisy § 3 ust. 1 tego załącznika, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Zaskarżone przepisy załącznika do uchwały stanowią jedynie odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Omawiane postanowienia nie naruszają zatem w żaden sposób delegacji ustawowej, tym bardziej nie wprowadzają do uchwały niedopuszczalnych powtórzeń, ani nie stanowią modyfikacji norm ustawowych. Zdaniem Sądu, § 2 ust. 6 pkt 1 załącznika do uchwały, zgodnie z którym na pierwszym posiedzeniu Zespołu zostaje wybrany Przewodniczący w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów, stanowi prawidłową realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Postanowienia zawarte w § 2 ust. 6 pkt 1 załącznika określają bowiem tryb i sposób wyboru Przewodniczącego Zespołu, nie stanowią zatem powtórzenia ani modyfikacji treści art. 9a ust. 6 u.p.p.r. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa także w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, który stanowi, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe, a w przypadku nieobecności członka konieczne jest pisemne usprawiedliwienie doręczone osobiście, drogą mailową lub za pośrednictwem poczty. Usprawiedliwienie nieobecności w pracach zespołu osób wskazanych przez uprawnione podmioty, jest konsekwencją porozumień między Burmistrzem a podmiotami delegującymi swoich przedstawicieli, którzy pracują w Zespole w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Wymaganie zatem usprawiedliwiania nieobecności nie narusza prawa. Przyczyna nieobecności (np. długotrwała choroba) może natomiast skutkować koniecznością podjęcia działań przez Przewodniczącego Zespołu w celu zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania, np. wnioskowania o wskazanie innego przedstawiciela. Skoro ustawodawca umocował radę gminy do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, to obejmuje ona również sposób jego pracy w postaci usprawiedliwiania nieobecności w posiedzeniach tego zespołu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl [...]). W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.