II SA/Ke 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wójta Gminy B. z 25 września 2014 r. nakładającej na J. S. – właściciela działki nr ewid. [...], obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie dokonanego podwyższenia gruntu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Rozpatrując wniesione przez J. S. odwołanie od ww. decyzji organ II instancji ustalił, że nieruchomość o nr ewid. [...] położona w miejscowości B. znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia przeciwpowodziowego. Organ wskazał, że z dokumentu urzędowego, który jest dowodem o szczególnej mocy dowodowej – decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z 1 lipca 2013 r. wynika, iż na podstawie opracowania sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. pn. "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpożarowej - Etap I - rzeka Kamienna", wskazany wyżej obszar znajduje się w całości w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%, a zatem stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne, w związku z art. 14 i art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, uznany jest za obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Kolegium podkreśliło, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy zarówno art. 88o ust. 1 jak też art. 88l ust. 1 Prawa wodnego są lex specialis wobec art. 29 tejże ustawy. Wynika to ze stwierdzenia, że niniejsza sprawa dotyczy zmian w ukształtowaniu terenu dokonanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Ratio legis unormowania art. 88o ust. 1 jak też art. 88l ust. 1 ustawy polega na tym, że jeżeli na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dokonano zmiany ukształtowania terenu, bez posiadania stosownej decyzji zezwalającej na ich przeprowadzenie, to wyłącznie właściwym organem do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu nieutrudniającego ochronę przed powodzią jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zdaniem SKO jest więc oczywiste, że w niniejszej sprawie nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Organ wskazał, że konstrukcja przepisu art. 29 ustawy pozwala przyjąć taką regułę interpretacyjną, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Ponadto zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki - doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, iż nie budzi wątpliwości, że decyzją z 1 lipca 2013 r. , Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. odmówił zwolnienia od zakazu zmiany ukształtowania terenu - części działki nr ew. [...] (własność J. S.) położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Kamiennej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że "zmiana ukształtowania terenu związana z wykonaniem nasypu do 0,60 m ponad rzędną terenu stanowi utrudnienie dla przepływu zarówno wody 1% jak i 10%, w efekcie czego nastąpi spiętrzenie fali wezbraniowej na obszarze powyżej nieruchomości Wnioskodawcy". Organ wskazał, że w celu wyjaśnienia, jaki charakter miały prace wykonane na nieruchomości, konieczne było dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 kpa. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić charakteru tych zmian. Prawidłowo zatem Wójt Gminy B. podjął decyzję o dopuszczeniu w przedmiotowym postępowaniu dowodu z opinii biegłego - dr inż. W. R. W ocenie SKO z opinii biegłego sporządzonej w sprawie wynika, iż zmiany dokonane na działkach [...] i 871 nie oddziaływają szkodliwie na nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] zarówno w czasie deszczu nawalnego jak i deszczu miarodajnego. Biegły wskazał również, iż na działce nr ewid. [...] może w pewnych okresach występować zmiana stanu wody na gruncie, jednak nie jest ona wywołana działaniami właścicieli działek sąsiednich lecz tylko zmianami wody w rzece Kamiennej. W okresach wysokich stanów wód w rzece może dochodzić do zalewania działki o nr ewid. [...] , a przyczyną tego jest piętrzenie fali wezbraniowej w wyniku podniesienia terenu na przyległych działkach i tym samym utrudnienie przepływu wody. Na podstawie sporządzonej opinii można obecnie jednoznacznie stwierdzić, iż dokonane zmiany nie mają charakteru zmian, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, a wyczerpują przesłankę z art. 88l ust. 1 pkt 3. W ocenie Kolegium powołane wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organem właściwym do jej prowadzenia jest właściwy miejscowo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. S. wniosła o uchylenie decyzji z 5 grudnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej, a nie Wójt Gminy B., a wskazane naruszenie ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - w sprawie wykonania podwyższenia działek przylegających do rzeki Kamiennej sąsiadujących z jej nieruchomością, tj. podwyższenia działki nr [...] będącej własnością J. S. i działki o nr 871 będącej współwłasnością J. A. i T. A. Zdaniem skarżącej jedynym właściwym organem do rozpoznania sprawy jest Wójt Gminy B., a tym samym decyzja wydana przez organ I instancji w dniu 25 września 2014 r. jest właściwa. W jej ocenie, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne bez związku z art. 88l ust. 1 pkt 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Kielcach uchylająca decyzję Wójta Gminy B. z dnia 25 września 2014 r. nakładającą na J. S., właściciela działki nr ewid. [...] , w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zwanej dalej ustawą, obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie dokonanego podwyższenia gruntu i umarzająca postępowanie I instancji. Przyczyny takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium były następujące: Po pierwsze organ odwoławczy przyjął, iż wobec faktu, że działka nr [...] , stanowiąca własność J. S. leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a została na niej dokonana zmiana ukształtowania terenu, o jakiej mowa w art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy, nieobjęta decyzją zwalniającą od zakazu wskazanego w tym przepisie, decyzję nakazującą przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią winien wydać organ uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 88l ust. 2, czyli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a nie organ uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W ocenie organu art. 88l ust. 1 ustawy stanowi lex specialis wobec art. 29. Po drugie, na podstawie sporządzonej w sprawie opinii biegłego można jednoznacznie stwierdzić, że iż dokonane podwyższenie terenu nie ma charakteru zmiany, o której mowa w art. 29 ustawy. Bezspornym w sprawie jest, że J. S. dokonał podwyższenia terenu własnej działki oznaczonej numerem [...] w B., sąsiadującej z działką skarżącej oznaczonej nr [...] . Obie nieruchomości przylegają do rzeki Kamiennej, zaś podwyższenie terenu sięga od budynku mieszkalnego J. S. do linii brzegowej i wynosi około 50-60 cm. Ponadto pomiędzy działkami na długości ok. ½ wykonanych nasypów znajduje się ogrodzenie betonowe. Nie ulega też wątpliwości, że teren ten ma status obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, a J. S. nie uzyskał zwolnienia od zakazów obowiązujących na takim obszarze. Decyzją znak: KZGW/BAPpo, której kopia znajduje się w aktach sprawy, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał bowiem w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. odmawiającą J. S. zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na zmianie ukształtowania terenu poprzez nawiezienie ziemi i wykonanie nasypu o wysokości do 0,60m. Zgodnie z art. Art. 88o ust. 1 ustawy, w przypadku wykonania robót lub czynności, o których mowa wyżej, nie objętych decyzją zwalniającą od zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 (tj. m.in. od zakazu zmiany ukształtowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód, na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust.3). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku zmiany ukształtowania terenu dokonanego bez decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, wydanej w trybie art. 88l ust. 2 ustawy, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, o co wnosiła skarżąca. Oba przepisy mają bowiem inny cel, zakres i przesłanki zastosowania. O ile istotą decyzji wydanej w trybie art. 88o ust. 1 jest ochrona terenów zagrożonych powodzią, a zawarty w niej nakaz dotyczy przywrócenia stanu nieutrudniającego takiej ochrony i niepowodującego zanieczyszczenia wód, to rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 29 ust. 3 służy zachowaniu naturalnego stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku spływu wody opadowej i kierunku odpływu ze źródeł. Możliwości naprawcze organu orzekającego w trybie art. 29 ust. 3 ustawy są ponadto szersze, gdyż może on nakazać nie tylko przywrócenie stanu poprzedniego ale także wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego też oba przepisy nie konkurują ze sobą, a działania organów uprawnionych do ich zastosowania mogą być prowadzone równolegle. Z tego już tylko powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł naruszenie przez organ odwoławczy prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że w przypadku będącym przedmiotem sprawy nie doszło do spełnienia przesłanek określonych art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Jak już powiedziano wyżej, Kolegium uznało bowiem, że ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że zmiany dokonane na działce nr [...] nie oddziałują szkodliwie na nieruchomość nr ewid. [...] , a więc zmiany te nie mają charakteru takich, o których mowa w art. 29 ustawy. Takiego jednoznacznego – jak przyjął organ odwoławczy - wniosku nie da się jednak wysnuć dokonując dogłębnej analizy znajdującej się w aktach opinii "Opinii dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruntach działek nr ewid. [...] i [...] obręb B. poprzez ich podwyższenie oraz wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie – działkę nr ewid. [...] ", sporządzonej przez W. R. Na stronie 13 tej opinii autor stwierdził, że "podniesienie poziomu gruntu działek o nr ewid. [...] i [...] spowodowało zmianę ukształtowanego w terenie systemu zasobów wodnych, lecz bez szkody dla działek sąsiednich. (...) Zmiana stosunków wodnych na działkach o nr ewid. [...] i [...] mogła spowodować szkody na działce nr ewid. [...] , lecz nie mają one związku z odprowadzeniem wód opadowych z terenu tych działek, lecz ewentualnie tylko z falami wezbraniowmi rzeki Kamiennej". Nie ulega zatem wątpliwości, że podwyższenie terenu działki nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, a zatem spełniona została jedna z dwóch przesłanek – jak prawidłowo zauważył organ – niezbędnych do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Co do szkodliwego oddziaływania tej zmiany na sąsiednią działkę należącą do skarżącej, biegły wypowiadał się jeszcze w piśmie wyjaśniającym z 12 sierpnia 2014r., w którym stwierdził, że "podniesienie poziomu terenu na działkach nr ewid. [...] i [...] przy małej ilości spływającej wody związanej jedynie z powierzchniowym spływem wód opadowych może spowodować niewielką zmianę stanu wody na gruncie działki nr ewid. [...], jednak nie w stopniu stwarzającym brak możliwości jej rolniczego wykorzystania. (...) są to zmiany znikome, praktycznie niezauważalne". Powyższe wskazuje zatem, że zmiana stanu wód na działce nr [...] wpływa wprawdzie szkodliwie na działkę nr ewid. [...], lecz, zdaniem biegłego, w stopniu znikomym. Zauważyć należy, że art. 29 ust. 3 nie uzależnia wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego od wystąpienia szkody określonych rozmiarów, a wymaga jedynie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 791/11 oraz z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 953/09 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też okoliczność, że szkodę tę biegły uznał za znikomą może mieć jedynie wpływ na ocenę co do rodzaju zastosowanych środków przywracających naturalny spływ wód opadowych, ale nie na ustalenie, że do szkodliwego wpływu na grunt sąsiedni w ogóle nie doszło, jak przyjęło to Kolegium. Ponadto w tym samym piśmie z 12 sierpnia 2014r. biegły stwierdził, że jego zadaniem było zbadanie wpływu podwyższenia terenu działek [...] i [...] na grunt sąsiedni "tylko w czasie opadów atmosferycznych bez uwzględnienia zagrożenia powodzią". Podkreślił także, że "fakt naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowych działkach spowodowany spływem wód opadowych z jednej strony, jak i zalewaniem terenu podczas wysokich stanów wód w rzece Kamiennej z drugiej strony, powinien być rozpatrywany łącznie". Wobec niewątpliwego faktu dokonanej przez J. S. zmiany stanu wody na gruncie poprzez podwyższenie terenu działki nr [...] , znajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, niezbędnym było – dla ustalenia czy zmiana ta wpływa szkodliwie na działkę skarżącej – zbadanie kumulatywnego oddziaływania wykonanego podwyższenia nie tylko w trakcie opadów atmosferycznych, ale również w sytuacji jednoczesnego wezbrania wód rzeki Kamiennej, co wydaje się oczywiste wobec faktu, że zalewanie gruntów przez falę wezbraniową rzek następuje właśnie wskutek zwiększonych opadów atmosferycznych. Szkoda dla terenu sąsiedniego wskutek zmiany stanu wody na gruncie może być bowiem spowodowana zintensyfikowaniem niekorzystnego wpływu na ten teren poprzez wykonanie podwyższenia działki nr [...] przy uwzględnieniu faktu, że cały obszar jest szczególnie zagrożony powodzią. Na wystąpienie takiej właśnie sytuacji wskazuje uzasadnienie wspomnianej już wyżej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w którym podkreślono, że "zmiana ukształtowania terenu związana z wykonaniem nasypu do 0,60 m ponad rzędną terenu stanowi utrudnienie dla przepływu zarówno wody 1% jak i 10%, w efekcie czego nastąpi spiętrzenie fali wezbraniowej na obszarze powyżej nieruchomości Wnioskodawcy". Także z opinii biegłego wynika, że "zagrożenie może być natomiast spowodowane podniesieniem terenu co pociąga za sobą utrudnienie przepływu wody w wyniku czego następuje spiętrzenie fali wezbraniowej, która może powodować szkody na terenach sąsiednich działek." Ograniczenie badania wpływu dokonanej zmiany stanu wody na gruncie tylko do skutków, jakie ona odnosi w razie opadów atmosferycznych, było zatem nieuzasadnione. Organ winien był bowiem ocenić, czy negatywne oddziaływanie na działkę skarżącej spowodowane tym, że znajduje się ona na terenie zalewowym, zostało zwiększone wskutek działań J. S., czy też nie. Tylko wówczas można ustalić w sposób prawidłowy i odpowiadający regułom zawartym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zaistnienie bądź niespełnienie przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy. Dowody zgromadzone w sprawie nie dawały natomiast podstaw do poczynienia takiej oceny, jaką przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko prawne.