II SA/Ke 992/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej uchylił postanowienie własne z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych i umorzył postępowanie w sprawie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 24.02.2009r. (z późniejszymi zmianami) Dyrektor Izby Skarbowej udzielił B., zwanej dalej Spółką, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. [...]. W dniu 4.02.2013r. Dyrektor Izby Celnej wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia w części ww. zezwolenia poprzez wykreślenie z załącznika nr 1 ww. zezwolenia poz. 22 punktu gier: B. Postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wydania opisanego na wstępie rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 12.03.2013r. Spółka wniosła o zmianę lokalizacji punktu gier ujętego w poz. 22 załącznika nr 1 do zezwolenia z dnia 24.02.2009r. Do wykreślenia zgłoszono punkt gier: B. W miejsce wykreślonego punktu Spółka zamierzała uruchomić działalność: M. Do wniosku załaczono m. in. odpis wyroku TSUE z dnia 19.07.2012r., stanowisko Komisji Europejskiej z dnia 5.09.2011r. oraz umowę dzierżawy z dnia 1.03.2013r. Mając na względzie powyższy stan faktyczny, postanowieniem z dnia 15.04.2013r. Dyrektor Izby Celnej zawiesił postępowanie o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, ujętego pod poz. 22 załącznika nr 1 do ww. zezwolenia – do czasu rozstrzygnięcia sprawy będącej zagadnieniem wstępnym, przez Dyrektora Izby Celnej, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części w ww. punkcie gier. W podstawie prawnej powołano art. 201 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 216 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749 ze zm.), zwanej dalej O.p. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka podniosła zarzuty rażącego naruszenia art. 201 § 1 pkt 2, art. 124 i art. 210 § 4 w zw. z art. 219 O.p. Dyrektor Izby Celnej, uzasadniając opisane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zewolenia w części w punkcie gier ujętym pod poz. 22 załacznika nr 1 do zezwolenia z dnia 24.02.2009r. nie jest zagadnieniem wstępnym – a zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. nie znajduje w tym postępowaniu zastosowania. W podstawie prawnej powołano art. 233 § 1 pkt 2a w zw. z art. 239 O.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. zaskarżyła ww. postanowienie z dnia 10.09.2013r. w części, to jest w zakresie wadliwego nazwania go "decyzją" oraz w zakresie umorzenia postępowania. Skarżąca wskazała na naruszenie przez Dyrektora Izby Celnej: I. art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 239 O.p. w zw. z art. 201 § 1 O.p. przez wadliwe jego zastosowanie, co polegało na: a) wadliwym nazwaniu zaskarżonego aktu "decyzją" pomimo, że zaskarżony akt został wydany w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania, a zatem postępowanie to mogło zakończyć się wyłącznie w formie postanowienia; odpowiednie stosowanie art. 233 O.p. w postępowaniu zażaleniowym, zgodnie z art. 239 O.p., prowadzi m.in. do wniosku, że ilekroć w art. 233 O.p. mowa o "decyzji", w postępowaniu zażaleniowym należy przez to rozumieć "postanowienie"; b) bezpodstawnym orzeczeniu o umorzeniu postępowania w sprawie, podczas gdy przepis art. 233 § 1 pkt. 2 lit. a O.p. w postępowaniu zażaleniowym zgodnie z art. 239 O.p. stosuje się odpowiednio – a nie wprost i np. w przypadku uznania w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie o zawieszeniu postępowania zasadne jest wydanie przez organ II instancji wyłącznie postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia; II. naruszenie art. 124 i art. 210 § 4 w zw. z art. 219 O.p. polegające na braku zawarcia w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie – w efekcie czego nie są zrozumiałe przesłanki, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a nawet nie jest do końca zrozumiałe to, czy organ umorzył postępowanie wpadkowe o zawieszeniu postępowania, czy też w szczególności z rażącym naruszeniem art. 127 O.p. ostatecznym rozstrzygnięciem umorzył postępowanie główne, które bezpodstawnie zostało zawieszone postanowieniem wydanym w I instancji. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia we wskazanej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, powołując się na treść tego rozstrzygnięcia, że jego zakresem objęto jedynie kwestię zawieszenia postępowania i to w tej sprawie umorzono postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sprawowana w niniejszej sprawie kontrola legalności zakwestionowanej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy Dyrektor Izby Celnej w sposób uprawniony – mając na uwadze prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie cofnięcia w części udzielonego skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zezwolenia – uchylił postanowienie własne z dnia 15.04.2013r. o zawieszeniu postępowania o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych i umorzył postępowanie w tej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 233 § 1 pkt 2a O.p., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie. W tym miejscu podkreślić trzeba, że oba powołane wyżej postępowania dotyczą tego samego punktu gier – B. – z tym że postępowanie wszczęte w dniu 4.02.2013r. dotyczy jego wykreślenia, podczas gdy przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania z wniosku Spółki z dnia 12.03.2013r. jest zmiana lokalizacji tego punktu gier (określonego pod pozycją 22 załącznika nr 1 do udzielonego Spółce zezwolenia) na: M. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zmiana decyzji (chociażby w części) jest możliwa tak długo, jak długo decyzja, która ma być zmieniona, pozostaje w obrocie prawnym. Należy przy tym zauważyć, że wykreślenie danego punktu gier z załącznika do zezwolenia na prowadzenie gier hazardowych (w związku z cofnięciem zezwolenia w tej części) niesie ze sobą odmienne skutki od zmiany (zamiany) tego punktu na inny – jako że w tym ostatnim przypadku zezwolenie pozostaje w mocy w tej części (w niniejszej sprawie dotyczy to pozycji 22 załącznika nr 1 do zezwolenia). W tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy jakaś część decyzji ma zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, nie jest możliwe zawieszenie wszczętego później postępowania, dotyczącego jej zmiany – co przesądza o zasadności uchylenia na podstawie art. 233 § 1 pkt 2a O.p. postanowienia o zawieszeniu postępowania o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych i umorzenia postępowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutu o bezpodstawnym umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie należy przytoczyć wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14.02.2013r. o sygn. akt II SA/Ol 1398/12, LEX nr 1286987, cyt. "bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania, zazwyczaj konkretnej sprawy, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do istoty sprawy, a jedynie orzeczenie formalne, które kończy postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest w tym przypadku obligatoryjne". Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec uchylenia postanowienia z dnia 15.04.2013r. o zawieszeniu postępowania o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych – z powołaniem się na przytoczoną wyżej argumentację – dla prawidłowego załatwienia sprawy niezbędne było również umorzenie prowadzonego w przedmiocie zawieszenia postępowania (co organ sprecyzował w odpowiedzi na skargę). Należy przy tym zwrócić uwagę, że z zamkniętego katalogu rozstrzygnięć zawartego w art. 233 O.p. wynika brak dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji zawierającej wyłącznie rozstrzygnięcie o uchyleniu zakwestionowanej decyzji – który to pogląd zdaje się lansować autor skargi. W sytuacji wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy (za wyjątkiem samorządowego kolegium odwoławczego) musi bowiem jeszcze: - przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi I instancji – jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 233 § 1 pkt 2 lit. b O.p.), bądź - przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (art. 233 § 2 O.p.), bądź - orzec co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie w sprawie (art. 232 § 1 pkt 2 lit. a O.p.). Wobec braku wystąpienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanek do zastosowania dwóch z pierwszych powołanych wyżej przepisów, Dyrektor Izby Celnej, uchylając z ww. powodów zakwestionowane postanowienie na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 lit. a O.p., zobligowany był również do orzeczenia o umorzeniu prowadzonego w zakresie zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 13.12.1996r., SA/Łd 1833/95 (Profesjonalny Serwis Podatkowy (CD), Warszawa 2002) na gruncie art. 138 K.p.a. – podobnego treścią do art. 233 O.p., że "decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna". W tym kontekście nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie w kwestii cofnięcia zezwolenia stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Podkreślić przy tym trzeba, że zagadnienie to nie wyłoniło się dopiero w toku postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia – jako że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte miesiąc wcześniej – o czym organ miał wiedzę, gdyż oba postępowania należą do jego właściwości. W tym zakresie należy także zwrócić uwagę na wymóg oceny zagadnienia wstępnego – ze względu na jego przedmiot – przez inny organ państwowy niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA Oddział Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28.11.1997r., I SA/Lu 1199/96, Dor. Pod. 1998 nr 5, s. 31). Za niezasadną należy uznać argumentację skargi o wadliwym nazwaniu zaskarżonego aktu "decyzją". Treść art. 239 O.p., zgodnie z którym "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 16 - Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań", pozwala bowiem na przyjęcie, że dopuszczalną formą załatwienia zażalenia wniesionego na postanowienie, jest również decyzja administracyjna – w brzmieniu wskazanym w przepisach dotyczących odwołań (art. 233 § 1 pkt 2a O.p.). Podkreślić przy tym trzeba, że przyjęta w niniejszej sprawie forma załatwienia sprawy w postępowaniu zażaleniowym wywołuje te same skutki prawne co postanowienie uchylające zakwestionowane postanowienie o zawieszeniu postępowania. Dyrektor Izby Celnej, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że "rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części w punkcie gier ujętym pod poz. 22 załącznika nr 1 do zezwolenia nie jest zagadnieniem wstępnym, zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. nie znajduje w tym postępowaniu zastosowania". Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej Spółki o naruszeniu art. 124 i art. 210 § 4 w związku z art. 219 O.p. w istotny sposób, który mógłby prowadzić do uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy P.p.s.a.) Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.