II SAB/Ke 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia wniosku R. K. z dnia 1 lipca 2013r. w części dotyczącej zbadania legalności robót budowlanych polegających na zerwaniu pokrycia dachowego i konstrukcji stropu budynku położonego w [...] przy ul. [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K.wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie: 1. wszczęcia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 74 Prawa budowlanego; 2. wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że wnioski o wszczęcie ww. postępowań złożył w PINB w dniu 1 lipca 2013 r. Następnie w dniu 2 grudnia 2013 r. złożył do WINB zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ II instancji odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy argumentując, że brak jest bezczynności PINB , gdyż organ ten postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. wyłączył z użytkowania zniszczony lokal. Skarżący podkreślił, że powyższe stanowisko jest błędne, gdyż organ dokonał tylko jednej czynności tj. wydał postanowienie, co do wyłączenia lokalu nr 1 i zabezpieczeniu stropów pozostawiając pozostałe wnioski bez rozstrzygnięcia. Dodał, że jeżeli właściwy organ został poinformowany o prowadzeniu prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia to jest on zobowiązany, w zależności od wyniku postępowania, do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jest ona nieuzasadniona. Organ wskazał, że R. K. zawiadomił w dniu 1 lipca 2013 r. o robotach w budynku przy ul. [...] w [...]dotyczących pokrycia dachu w podwórzu nieruchomości, stropu pod tym dachem oraz uszkodzenia sufitu i ścian przez wodę opadową. W wyniku tej interwencji zostały przez organ I instancji przeprowadzone oględziny, a następnie została wydana decyzja z dnia 7 sierpnia 2013 r. nakazująca zarządcy budynku przy ul. [...] w [...]: 1. wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym lokal mieszkalny nr 1 w tym budynku 2. zabezpieczyć w terminie natychmiastowym wskazany lokal przed dostępem osób niepowołanych; umieścić przed wejściem do lokalu zawiadomienie ostrzegające o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, 3. wykonać w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenia stropu i ściany zewnętrznej korytarza mieszkania nr 1 poprzez ich podstemplowanie, roboty zabezpieczające prowadzić pod nadzorem rzeczoznawcy budowlanego, który określi rodzaj i zakres prac zabezpieczających. W związku z powyższym brak jest zdaniem organu bezczynności. PINB dodał również, że nie stwierdzono, aby w sprawie miała miejsce katastrofa budowlana. Na rozprawie sądowej skarżący sprecyzował skargę w ten sposób, że zarzucił bezczynność PINB w zakresie dwóch różnych postępowań. Dlatego też Sąd postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania skargę na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy braku rozpatrzenia wniosku o zbadanie legalności robót budowlanych polegających na rozbiórce całości dachu budynku położonego w [...] przy ulicy [...] i zmianie konstrukcji dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 kpa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do WSA w Kielcach wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r. o zbadanie legalności robót budowlanych polegających na zerwaniu pokrycia dachowego i konstrukcji stropu budynku położonego w [...] przy ul. [...] , nie został merytorycznie rozpatrzony przez PINB , co oznacza, że organ ten pozostawał w bezczynności. Organ twierdzi, że zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż przeprowadził on oględziny ww. budynku, a następnie wydał w dniu 7 sierpnia 2013 r. decyzje na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obowiązujący w czasie wydania tej decyzji tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej zwanej "ustawą". Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić. W myśl art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których wyszczególnione są rodzaje prac dla których ustawa wymaga jedynie skutecznego zgłoszenia, oraz prac, które można realizować bez pozwolenia i zgłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powyższego zatem wynika, że jeśli przepisy ustaw szczególnych (taką jest w rozpatrywanej sprawie ustawa prawo budowlane) nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje ogólna zasada z art. 61 kpa. Dlatego też nie ma przeszkód, aby dopuszczalne było wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej również na żądanie strony. Podkreślić także wymaga, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.08.10 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/10, dostępny LEX nr 749073). Jeśli wniosek jest mało zrozumiały to obowiązkiem organu jest zwrócenia się do strony o sprecyzowanie zakresu żądania. Zatem, gdy do właściwego organu, którym w niniejszej sprawie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wpłynęła informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej z żądaniem zbadania legalności robót budowlanych i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obowiązkiem tego organu - związanego żądaniem - było wszczęcie na wniosek R. K. postępowania w tym przedmiocie. Nawet jeśli organ nie widział podstaw do stwierdzenia samowoli to powinien sprawę zakończyć poprzez wydanie decyzji, która powinna zapaść w terminie wskazanym w przepisach kpa. Tymczasem PINB w wyniku wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r. wydał decyzję na podstawie art. 68 ustawy tj. dotyczącą nakazu wyłączenia lokalu z użytkowania, co nie dotyczyło sprawy administracyjnej, w której wszczęcia postępowania domagał się skarżący. Tym samym stwierdzić należy, że zasadnym stało się, stosownie do art. 149 p.p.s.a, zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia wniosku R. K. z dnia 1 lipca 2013 r. w części dotyczącej zbadania legalności robót budowlanych polegających na zerwaniu pokrycia dachowego i konstrukcji stropu budynku położonego w [...] przy ul. [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi, w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z analizy akt administracyjnych oraz z treści odpowiedzi na skargę, organ po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r., przeprowadził oględziny i wydał decyzję, choć nie w przedmiocie, którego dotyczyło żądanie zawarte w wyżej wymienionym wniosku. Oznacza to, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie była spowodowana lekceważącym traktowaniem ustawowych obowiązków organu, lecz nieprawidłową interpretacją żądania wniosku. Orzeczenie o kosztach postępowania, na które składa się wpis sadowy (100 zł) zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.