II SAB/Ke 117/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Opatów w przedmiocie udzielenia wyjaśnień dotyczących zaliczki na pokrycie kosztów rozgraniczenia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu M. P. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu 3 listopada 2025 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie wpłynęła skarga M. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Opatów, "w sprawie postanowienia [...] dotyczącej przedstawienia kosztów postępowania rozgraniczenia". Skarżący wniósł o: 1. przedstawienie kalkulacji oferowanego wynagrodzenia dla wybranego przez organ geodety, a dokładnie w jaki sposób zostało ono wyliczone i na podstawie jakich przepisów i wytycznych zostało zweryfikowane przez Urząd Miasta i Gminy w Opatowie i dlaczego kwota ta jest czterokrotnie wyższa od cen wolnorynkowych; 2. przedstawienie, jakimi przepisami prawa organ się kierował obciążając każdą ze stron postępowania inną kwotą; 3. dlaczego organ nie poinformował stron o wysokości kosztów postępowania po dokonaniu wyboru oferty i zawarciu umowy z geodetą przed przystąpieniem do czynności związanych z rozgraniczeniem; 4. stwierdzenie bezczynności organu; 5. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości; 6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35, art. 36, art. 8, art. 9 i art. 6 k.p.a., przywołując treść tych przepisów. W uzasadnieniu wskazał, że 16 grudnia 2024 r. wystąpił do Urzędu MiG w Opatowie o rozgraniczenie nieruchomości. Organ wszczął postepowanie pod sygnaturą [...]. W dniu 20 sierpnia 2025 r. wydał postanowienie, którym zażądał zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w kwocie 13.530 zł, obciążając każdą ze stron w różnych kwotach. Zdaniem skarżącego, wynagrodzenie jest stanowczo zawyżone, a organ nie zastosował się do art. 152 k.c. Dalej wyjaśnił, że w związku z postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r. w dniu 26 sierpnia 2025 r. wystąpił do organu o udzielenie pisemnej informacji zawierającej: 1) przedstawienie kalkulacji oferowanego wynagrodzenia dla wybranego przez organ geodety, a dokładnie jak zostało ono wyliczone i na podstawie jakich przepisów i wytycznych zostało zweryfikowane przez Urząd MiG w Opatowie; 2) jakimi przepisami prawa organ się kierował obciążając każdą ze stron postępowania inną kwotą. W dniu 10 września 2025 r. skarżący otrzymał pismo z Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie, które jednak nie stanowiło odpowiedzi na jego wniosek: nie zawierało konkretnej daty udzielenia odpowiedzi na zadane pytania, nie zawierało przyczyn nieudzielenia informacji, podpisane było nieprawidłowym podpisem. W tej sytuacji skarżący 5 października 2025 r. wniósł do Urzędu MiG w Opatowie ponaglenie. Odpowiedź na ponaglenie odebrał 22 października 2025 r., która została wysłana po ustawowym terminie i brak w niej było wyczerpujących informacji na zadane pytania dotyczące prowadzonego przez organ postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu podejmował czynności bez zbędnej zwłoki. Sprawa jest szczególnie skomplikowana, odpowiedź udzielona skarżącemu 9 października 2025 r. nie była niepełna i wymijająca. Zgodnie ze stanowiskiem organu, skarga na bezczynność nie może służyć próbie kwestionowania postanowienia w przedmiocie wezwania do złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Na powyższe postanowienie nie służy zażalenie, ale skarżący będzie mógł je zakwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a." W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest zatem dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc polega na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonej w tych przepisach, ewentualnie na przewlekłości w tym zakresie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłość przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (art. 3 § 3). W świetle powyższego, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć wyłącznie sprawy, w której organ administracji publicznej, będąc zobligowanym do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. lub prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Burmistrzowi Miasta i Gminy Opatów bezczynność polegającą na nieudzieleniu zadowalających wyjaśnień w związku z postanowieniem tego organu z 20 sierpnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., o zażądaniu od stron postępowania zaliczki na pokrycie kosztów rozgraniczenia. Skarga nie dotyczy więc sytuacji, w której organ działając na wniosek skarżącego z 26 sierpnia 2025 r., będący reakcją na postanowienie z 20 sierpnia 2025 r., zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia lub do dokonania określonej czynności kształtującej prawa i obowiązki skarżącego i z tego ustawowego obowiązku nie wywiązał się w określonym terminie. W konsekwencji w ocenie Sądu, zakres przedmiotowy skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ogół czynności podejmowanych przez organ na wniosek skarżącego z 26 sierpnia 2025 r. miał charakter wyłącznie informacyjny, nie kreował żadnego nowego stosunku administracyjnego, a więc nie powodował powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tymi czynnościami. Z treści skargi wynika, że skarżący jest niezadowolony z działalności organu, w szczególności z tego, że w jego ocenie, odpowiedzi udzielone na wniosek z 26 sierpnia 2025 r. są niewyczerpujące. Skarga na bezczynność dotyczy więc działalności informacyjnej organu związanej z ustaleniem zaliczki na koszty rozgraniczenia, a więc nie mieści się w katalogu właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarżący domagał się podjęcia przez organ pewnych czynności (które zresztą zostały przez organ podjęte, aczkolwiek w zakresie, który nie satysfakcjonuje skarżącego) w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Celem podjęcia wnioskowanych przez skarżącego czynności nie było jednak bezpośrednio ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Wnioskowane czynności nie zawierały w sobie elementu "rozstrzygania", czyli przesądzania o pewnych kwestiach. Zakres przedmiotowy art. 3 p.p.s.a. nie obejmuje zaś skarg na pisma udzielające stronie wyjaśnień na jej wniosek, choćby były sporządzane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, że skarżącemu przysługują sformalizowane środki obrony przed wadliwym ustaleniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie na postanowienie w przedmiocie zaliczki wprawdzie nie przysługuje (art. 262 § 2 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.), natomiast strona może zaskarżyć takie postanowienie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.; por. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1282/09, wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2022 r., sygn. II SA/Ke 439/22). Zażalenie będzie też przysługiwało skarżącemu na postanowienie końcowe o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego (art. 264 § 2 k.p.a.). Podsumowując, brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, LEX nr 420218). Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro pismo organu mające charakter wyjaśniająco-informacyjny nie jest decyzją, postanowieniem, nie może być też kwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tym samym również skarga dotycząca bezczynności w zakresie jego sporządzenia jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzekł jak w postanowieniu.