II SAB/Ke 13/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udzielenia informacji o numerze księgi wieczystej dla nieruchomości I. zobowiązuje Starostę Kieleckiego do rozstrzygnięcia wniosku D. P. z dnia 20 stycznia 2012 r. o udzielenie informacji o numerze księgi wieczystej dla nieruchomości położonej w [...], w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Starosty K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 12 marca 2012 r. D. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na bezczynność Starosty K. w przedmiocie wydania informacji z ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego organ odmówił mu udzielenia wnioskowanej informacji niezasadnie i błędnie proceduralnie, tj. bez wydania decyzji administracyjnej co stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 9 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Skarżący zauważył, że zgodnie z § 60 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. o sposobie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w ewidencji dotyczącej działki wpisuje się numer porządkowy (adres), a zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia – oznaczenie księgi wieczystej. Zgodnie natomiast z § 3 oraz § 19 pkt 2 lit. c rozporządzenia ewidencję prowadzi się wyłącznie w systemie komputerowym w formie bazy danych. W ocenie D. P. można więc w prosty sposób przeszukać tę bazę i podać nr księgi wieczystej dla działki o oznaczonym adresie, czemu organ nie zaprzeczył. W odpowiedzi na skargę Starosta K. podał, że 20 stycznia 2012 r. D. P. drogą elektroniczną wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o "nr księgi wieczystej dla adresu: [...]". Pismem z 9 marca 2012 r. organ poinformował skarżącego, że informacje z rejestru ewidencji gruntów dotyczące nieruchomości wydawane są na podstawie ich numerów ewidencyjnych, a nie danych adresowych oraz, że starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym zgodnie z art. 24 ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ponieważ we wniosku o wydanie informacji nie został wykazany przez D. P. interes prawny uprawniający do pozyskania danych objętych wnioskiem, nie było możliwe udzielenie wnioskowanych informacji. Organ wyjaśnił, że prowadzony przez niego rejestr ewidencji gruntów nie zawiera pełnej informacji na temat adresów poszczególnych działek ewidencyjnych. Ustalenie adresów w oparciu o część kartograficzną ewidencji uzależnione jest od stopnia ich aktualności, a w związku z tym, w przypadku, gdy materiał kartograficzny jest nieaktualny, może być błędne. Zatem wyszukiwanie nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków przy pomocy jej adresu jest niewiarygodne. Starosta podniósł też, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 ww. ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są danymi, do których dostęp jest ograniczony. Wydawane są wyłącznie na żądanie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz podmiotów, które legitymują się interesem prawnym. Prawna możliwość udostępnienia danych zawartych w ewidencji osobom lub instytucjom niebędącym właścicielami określonych we wnioskach działek jest więc uzależnione od tego, czy istnieje konkretna norma prawa materialnego, która bezpośrednio stwierdza istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy i z tej dany podmiot może wywodzić swe racje. W przypadku gdy wnioskodawca zwróci się z prośbą o udzielenie informacji o numerze księgi wieczystej dla sprecyzowanej we wniosku numerem ewidencyjnym działki nie w formie wypisu ewidencji gruntów, wtedy informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego o kartograficznego przybierają formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została skarga na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stwierdzić na wstępie należy, iż w ocenie Sądu w sprawie toczącej się w oparciu o ww. ustawę, tj. kiedy udostępnienia informacji zawartej w operacie ewidencyjnym może z pewnymi wyjątkami żądać każdy (art. 24 ust.4 ustawy), przed wniesieniem skargi nie musi zostać spełniony warunek, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. poprzedzenie tej czynności wyczerpaniem środków zaskarżenia służących skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Mając na uwadze szczególny charakter wnioskowanych informacji, tj. publiczny i ogólnodostępny, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż uprawnionym jest w tym zakresie skorzystanie z analogicznych rozwiązań, jakie wypracowało orzecznictwo sądowo-administracyjne na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), które przyjmuje, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia tego typu informacji nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 757/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym Sąd przyjął, że D. P. mógł skutecznie wnieść skargę na bezczynność Starosty K. bez wykorzystania trybu, o jakim wyżej mowa. Z nadesłanej dokumentacji wynika, że skarżący drogą elektroniczną skierował do Starosty K., jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, wniosek o przesłanie numeru księgi wieczystej dla adresu [...]. W odpowiedzi na powyższe uzyskał pisemną informację, wedle której udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe z dwóch powodów: po pierwsze informacje takie wydawane są na podstawie numerów ewidencyjnych nieruchomości, a po drugie "nie został wykazany (...) interes prawny (tj. nie został wskazany przepis prawa) do pozyskania danych objętych wnioskiem". W myśl art. 20 ust. 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1), a informacji w nim zawartych może żądać każdy, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 24 ust. 4). Stosownie do ust. 5 starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (pkt 1), organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (pkt 2), innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie (pkt 3). W oparciu o powyższe można zatem dokonać podziału informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (o nich mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Przy czym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 ustawy udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli natomiast żądanie podania informacji dotyczy np. numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest ściśle określony we wniosku i indywidualnie oznaczony podmiot (np. osoba fizyczna wskazana z imienia i nazwiska), mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662). W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej. Wyłącznie więc informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane mogą być z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w art. 24 ust. 5, natomiast przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych informacji, udzielanych odpłatnie na żądanie wszystkich zainteresowanych, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy, mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. W tym miejscu podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na gruncie przepisów ustawy oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy Starosta K. winien był odpowiedzieć na wniosek D. P. w jeden z trzech sposobów: - udzielić żądanych informacji na zasadach, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy w zw. z art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. (Dz.U.2010.76.489 ze zm.), - poinformować wnioskodawcę o niemożności udzielenia informacji - w razie stwierdzenia, iż w oparciu o wszystkie prowadzone rejestry nie jest możliwe ustalenie numeru księgi wieczystej na podstawie podanego adresu, - w przypadku ustalenia, iż żądane informacje mają charakter podmiotowy, a skarżący nie wykazał interesu prawnego w ich pozyskaniu (art. 24 ust. 5 ustawy), odmówić ich udostępnienia w formie postanowienia. Jak już podniesiono wyżej, w odpowiedzi udzielonej skarżącemu organ wskazał, że informacje z ewidencji gruntów i budynków wydawane są na podstawie numerów ewidencyjnych nieruchomości, a nie ich adresów, a ponadto D. P. nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wskazanych we wniosku informacji. W odpowiedzi na skargę Starosta K. dodatkowo podniósł, że elementem identyfikującym jednoznacznie nieruchomość w ewidencji gruntów i budynków jest działka ewidencyjna, a nie jej adres, a rejestr ewidencji gruntów nie zawiera pełnej informacji na temat adresów poszczególnych działek. Twierdzenie takie - co do zasady – rzeczywiście znajduje potwierdzenie w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, w którym mowa jest jedynie o zamieszczeniu w ewidencji miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela lub osoby władającej gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 2), niemniej jednak z treści § 60 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) wynika, że jeżeli działka ewidencyjna wchodzi w skład nieruchomości zabudowanej lub przeznaczonej pod zabudowę, dane ewidencyjne obejmują także numer porządkowy, którym oznaczona została nieruchomość w trybie przepisów o numeracji nieruchomości i nazwę ulicy, przy której leży działka ewidencyjna. Ponadto, stosownie do treści § 74 ust. 1 ww. rozporządzenia, starosta prowadzi także rejestr cen nieruchomości, określonych w aktach notarialnych, oraz wartości nieruchomości, określonych przez rzeczoznawców majątkowych w operatach szacunkowych, których wyciągi przekazywane są do ewidencji gruntów i budynków na mocy odrębnych przepisów. Rejestracji podlegają ceny oraz wartości, o których mowa w ust. 1, a także m.in. adres położenia nieruchomości (ust. 2 pkt 1) oraz numery działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (ust. 2 pkt 2). Przepis § 74 ust. 3 w zakresie udzielania informacji objętych tym rejestrem odsyła do zasad określonych w art. 24 ust. 3 ustawy. Lakoniczna odpowiedź udzielona skarżącemu w powiązaniu z zacytowanymi wyżej przepisami nie pozwala na przyjęcie, że Starosta K. w celu udzielenia D. P. informacji dołożył wszelkich starań, do których zobowiązuje go art. 24 ust. 4 ustawy, a w szczególności czy zostały przeszukane oba rejestry w sposób umożliwiający podanie żądanych informacji. Wniosek skierowany został do Starosty, a więc organu prowadzącego zarówno ewidencję gruntów, jak i rejestr, o jakim mowa w § 74 rozporządzenia, przy czym informacje z obu rejestrów udzielane są na tych samych zasadach. Jeżeli zatem nieruchomość objęta wnioskiem jest zabudowana lub przeznaczona pod zabudowę, bądź była przedmiotem obrotu rynkowego, to jej adres wchodzi w skład danych ewidencyjnych (bądź danych objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości) i przy dołożeniu należytej staranności można było na tej podstawie ustalić numer księgi wieczystej, o ile została ona założona. Analizując natomiast treść skierowanej do skarżącego odpowiedzi zawierającej drugą przyczynę nieudzielenia mu informacji zgodnie z wnioskiem, czyli brak wykazania interesu prawnego, to abstrahując od merytorycznej oceny takiego stanowiska w stanie faktycznym sprawy (nie będącego zresztą przedmiotem kontroli Sądu, gdyż skarga dotyczy bezczynności organu) podkreślić należy, że brak interesu prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy powoduje konieczność rozstrzygnięcia wniosku w stosownej formie procesowej, z możliwością złożenia środka odwoławczego do organu II instancji. Udzielenie odpowiedzi na piśmie nie czyni zadość wymogom załatwienia sprawy, a co za tym idzie sprawia, że organ administracji pozostaje w bezczynności, uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę, organowi nie można zarzucić braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek D. P. Odpowiedź na wniosek została wprawdzie udzielona z przekroczeniem terminu 1-go miesiąca, ale bez cech rażącego opóźnienia.