II SAB/Ke 131/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. D. S.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...]w zakresie udzielenia informacji publicznej, wnioskowanej w piśmie z dnia 18 czerwca 2021 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., domagając się: 1. stwierdzenia, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 czerwca 2021 r., a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 18 czerwca 2021 r. zwróciła się z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy [...]o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie przekazania kopii zawartego w dniu 10 września 2020 r. porozumienia trójstronnego pomiędzy Gminą, Szkołą Podstawową im i D. P. Decyzją z dnia [...] znak: AR.1431.45.2021 wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...]odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzja w formie skanu została przesłana wnioskodawczyni, która w ustawowym terminie wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej SKO). Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że zaskarżona decyzja nie została właściwie doręczona, w związku z czym nie weszła do obrotu prawnego i przez to nie mogła zostać zaskarżona. Decyzja SKO została doręczona skarżącej w dniu 9 sierpnia 2021 r. i mimo to Burmistrz nie doręczył prawidłowo skarżącej decyzji z [...], a więc nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej i pozostaje w zwłoce w tym przedmiocie. Podejmowane przez ten organ działania mają na celu jedynie utrudnienie w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Skoro decyzja z dnia [...] nie weszła do obrotu prawnego, a postanowienie SKO jest ostateczne, to po powzięciu takiej decyzji organ I instancji winien niezwłocznie prawidłowo doręczyć decyzję – czego nie uczynił. Jednocześnie, z uwagi na dość długi okres pozostawania w zwłoce, przekraczający kilkukrotnie termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (którego nie przedłużono), skarżąca wniosła o orzeczenie, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, domagając się także wymierzenia organowi kary grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, argumentując że po otrzymaniu ww. postanowienia SKO wysłano w dniu 5 sierpnia 2021 r. do skarżącej decyzję elektronicznie. Na skutek nieodebrania decyzji w terminie 14 dni, w dniu 20 sierpnia 2021 r. nastąpiła fikcja doręczenia. W załączeniu przedstawiono urzędowe potwierdzenie odbioru. W rezultacie za nieuzasadniony uznano zarzut, że organ dopuścił się bezczynności, i to z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja została doręczona w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacja objęta żądaniem wniosku z dnia 18 czerwca 2021 r. stanowi informację publiczną, a Burmistrz Miasta i Gminy [...]jest organem zobowiązanym do rozstrzygnięcia wniosku. W niniejszym przypadku na skutek wniosku skarżącej z dnia 18 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz Miasta i Gminy [...]w dniu [...] na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję, w której odmówił w całości udostępnienia żądanej we wniosku informacji. Tym samym organ rozpatrzył wniosek skarżącej, stosując jeden ze sposobów, o których mowa we wcześniejszej części niniejszych rozważań. Na dzień wniesienia skargi nie pozostawał zatem w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Czym innym jest natomiast kwestia prawidłowości doręczenia decyzji przez organ. Skarżąca – jak wprost wynika z treści skargi – upatruje bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej właśnie w tym, że organ nie doręczył prawidłowo skarżącej decyzji z dnia [...] Ocena prawidłowości doręczenia nie może z pewnością wpływać na przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt czy w danej sprawie została dokonana czynność, lub czy z innych powodów organowi można zarzucić stan bezczynności. Kontrola sądowa zmierza zatem do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez wydanie aktu lub podjęcie czynności, jednakże bez przesądzania o treści tych aktów czy też o ich skutkach. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności załatwiających żądanie ale bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie dokonana została czynność wydania aktu (decyzji, postanowienia). W zakresie tak rozumianej kontroli nie mieści się natomiast kwestia prawidłowości doręczania wydanego przez organ aktu, gdyż nie mieści się ona w pojęciu bezczynności (por. NSA w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2016 r. II GSK 492/16, z dnia 19 lutego 2009 r. I OSK 438/08). Zgodnie z prezentowanym poglądem czynność doręczenia decyzji nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie decyzji wywołuje jedynie ten skutek, że od daty tego doręczenia, biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być natomiast oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem także kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2021 r., sygn. I SAB/Wr 613/20 i powołane tam orzecznictwo). Ubocznie należy także zauważyć, że organ podjął czynność doręczenia decyzji z [...], skarżąca de facto zapoznała się z jej treścią i złożyła odwołanie. Także z tego powodu nie można zatem organowi zarzucić bezczynności – z tego tylko względu, że doręczenie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako nieprawidłowe. Wreszcie jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika z nadesłanej dokumentacji, po wydaniu przez SKO postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania organ podjął próbę doręczenia decyzji w drodze elektronicznej w dniu 5 sierpnia 2021 r. (jak można wnioskować z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia dokument został uznany za doręczony w dniu 20 sierpnia 2021 r.). Mając zatem na względzie fakt, że organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi należy zauważyć, że brak jest przepisu przewidującego możliwość takiego rozstrzygnięcia. Z art. 200 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.