II SAB/Ke 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. W. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. M. W. wystąpił drogą elektroniczną do Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") o udzielenie informacji publicznej w zakresie wymiaru czasu pracy lub świadczenia usług (także bezpłatnych) w latach 2014 - 2020 w projektach ze środków publicznych wskazanych w tym wniosku osób. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie odpowiedzi na wniosek "mailem" w układzie: Osoba/rok/godziny rocznie. Wobec powyższego Stowarzyszenie w dniu 12 maja 2021 r. zwróciło się do wnioskodawcy o wykazanie szczególnej istotności udostępnienia tych informacji dla interesu publicznego. W odpowiedzi udzielonej dnia 1 czerwca 2021 r. M. W. przedstawił powody, dla których jego zdaniem, wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wnioskodawca wskazał między innymi, że żądana informacja dotyczy sfery racjonalności i celowości wydatkowania środków publicznych oraz sfery działania instytucji publicznych, ich przejrzystości i jawności oraz prawidłowości działania wymiaru sprawiedliwości. W dniu 15 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie poinformowało wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność wnikliwej analizy przesłanej argumentacji, aktualną sytuację epidemiczną w Polsce, inne wnioski o udostepnienie informacji publicznej wpływające do Stowarzyszenia, a także brak stałej obsługi prawnej Stowarzyszenia rozpoznanie wniosku nastąpi do dnia 30 lipca 2021 r. Decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. Stowarzyszenie, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p." odmówiło udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. M. W. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że w dniu 9 sierpnia 2021 r. otrzymał korespondencję zawierająca decyzję z dnia 30 lipca 2021 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Skarżący odniósł się do argumentacji zawartej w powyższej decyzji odmownej. Przedstawił własne stanowisko w sprawie. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zasądzenie od organu grzywny, a także stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, z uwagi na wydanie decyzji merytorycznej w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Organ wyjaśnił, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia 30 lipca 2021 r. zawiera szczegółowe uzasadnienie oraz pouczenie o prawie wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia do Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia za pośrednictwem Zarządu Stowarzyszenia, w terminie 14 dni od daty odebrania tej decyzji. Skarga na bezczynność, w ocenie organu, jest bezzasadna z uwagi na wydanie decyzji merytorycznej przez Zarząd Stowarzyszenia. Z niezrozumiałych przyczyn – jak dalej wskazał organ – skarżący chciał ominąć procedurę odwoławczą. Z uwagi na wyłączenie sędziów i asesorów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OW 218/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach do rozpoznania sprawy. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga M. W. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Stowarzyszenia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarga wywiedziona została do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, toczącego się przed organem, któremu skarżący zarzucił bezczynność. W dniu 9 sierpnia 2021 r. skarżącemu doręczona została bowiem opisana wyżej decyzja Stowarzyszenia, działającego jako organ pierwszej instancji, z dnia 30 lipca 2021 r., którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej przetworzonej żądanej wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie nie zostało wniesione od tej decyzji. Natomiast w dniu 23 sierpnia 2021 r. M. W. wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając organowi bezczynność w załatwieniu powyższego wniosku. W ocenie Sądu, taki stan niniejszej sprawy uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej zasadności złożonej skargi na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z podanych poniżej powodów. Kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (opublikowanej w ONSA/WSA 2020/6/79). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do skargi na bezczynność organu drugiej instancji, wniesionej już po wydaniu decyzji przez ten organ, a więc decyzji ostatecznej, jednak zdaniem Sądu, teza tego rozstrzygnięcia odnosi się także do przypadku, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność organu pierwszej instancji, a skarga jest wniesiona po wydaniu przez ten organ decyzji, a więc po zakończeniu postępowania przez organ, wobec którego kierowany jest zarzut bezczynności. Stanowisko takie wynika z założeń, które legły u podstaw podjęcia uchwały z 22 czerwca 2021 r., aktualnych również w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie i wpływających na konieczność postawienia wniosków tożsamych z tymi, które wyprowadził NSA w powołanej uchwale. Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ww. ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, m.in. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie była sporna okoliczność, że Stowarzyszenie wydało decyzję dnia 30 lipca 2021 r., którą załatwiło wniosek M. W. z dnia 26 kwietnia 2021 r., odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W treści skargi jej autor przyznaje, że decyzja ta została mu doręczona, zresztą skarżący podniósł w skardze zarzuty odnoszące się do treści tego rozstrzygnięcia. Zatem sprawa została zakończona decyzją merytoryczną wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W powołanym wyżej rozstrzygnięciu NSA podkreślił zaś, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność stanowi zatem przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest – jak dalej wskazał NSA we wskazanej wyżej uchwale - doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Zdaniem Sądu, uwagi NSA poczynione w uchwale z 22 czerwca 2020 r. znajdują zastosowanie również w takim przypadku, gdy w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej została wydana decyzja załatwiająca ten wniosek przez podmiot wykonujący zadania publiczne, któremu stawiany jest następnie zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Wydanie decyzji przez Stowarzyszenie zakończyło postępowanie zainicjowane wnioskiem M. W. z dnia 26 kwietnia 2021 r., do którego w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy skarga - tak jak w niniejszej sprawie - wniesiona została już po załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej decyzją Stowarzyszenia działającego jako organ pierwszej instancji, któremu następnie zarzucono bezczynność, a z uwagi na niewniesienie odwołania przez skarżącego decyzja ta stała się ostateczna, przedmiot kontroli sądowej przestał istnieć, a tym samym skargę na bezczynność należało uznać za niedopuszczalną. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.