II SAB/Ke 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku P. S.A. z dnia 23 lipca 2021 r.; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Starosty na rzecz P. S.A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 września 2021 r. P. S.A. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej na kablową średniego napięcia z GZP [...] wnosząc o: 1. stwierdzenie, że przewlekle prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000zł; 4. przyznanie od Starosty na rzecz P. S.A. kwoty 20000zł; 5. zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia sprawy w terminie 2 tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 6. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że 23 lipca 2021 r. P. S.A. wystąpiła z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej na kablową średniego napięcia z [...]. Do chwili obecnej organ nie rozstrzygnął sprawy, ani nie podjął żadnych czynności związanych z jej załatwieniem. Postanowieniem z 10.09.2021 znak: [...] Wojewoda uznał ponaglenie na bezczynność Starosty za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia terminu na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku. Zdaniem skarżącej, organ I instancji pozostaje w bezczynności i przewlekłości postepowania, bowiem nie wykazał, aby zwłoka w rozpatrzeniu jej wniosku była spowodowana okolicznościami obiektywnymi, czy sytuacjami nadzwyczajnymi, tym bardziej, że organ w ogóle nie podjął żadnych czynności nakierowanych na jej rozstrzygnięcie. Za takie nie można uznać ogólnikowych okoliczności związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19. Uzasadniając domaganie się przyznania sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła, że ponosi koszty związane z kredytowaniem inwestycji (poprzez zakup stosownych materiałów budowlanych, które nie mogą być wykorzystane do przeprowadzenia inwestycji) i utrzymaniem potencjału ludzkiego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że opóźnienie w procedowaniu wniosku o pozwolenie na budowę nie jest spowodowane celowym działaniem, czy też lekceważeniem przepisów, lecz obiektywnymi, niesprzyjającymi i utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Występujący znaczny wpływ tego rodzaju wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Organ podkreślił, że od grudnia 2020 r. nieustannie trwa nabór na pracowników do Wydziału Budownictwa, jednakże nie przynosi on spodziewanych efektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Bezspornie, na dzień wniesienia skargi do Sądu tj. 28 września 2021 r. wniosek skarżącej z dnia 23 lipca 2021 r. o wydanie pozwolenia na budowę nie został załatwiony. Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu skargi, w dniu 5.10.2021 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie w tej samej dacie postanowieniem znak: [...] nałożył na skarżącą obowiązek: uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie informacji o obszarze oddziaływania obiektu, o której mowa w art. 3 pkt 20, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, opracowanej zgodnie z wymogami określonymi w § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz uzgodnienia inwestycji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie i zgody wodnoprawnej na przekroczenie cieku (działka 1583) – zgodnie z zapisem w Decyzji Nr [...] z dnia 2.11.2020 r. Burmistrza Miasta i Gminy P. – w terminie do 5 listopada 2021 r. W dniu 8 października skarżący w wymaganym zakresie uzupełnił projekt budowlany. Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. S.A. Oddział S. sieci elektroenergetycznej kablowej w związku z realizacją zadania pt. PBW na przebudowę linii napowietrznej na kablową średniego napięcia z [...]. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku z dnia 23 lipca 2021 r. Rozpatrując skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowodministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Starosta po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia projektu budowlanego wydał w dniu 30 listopada 2021 r. decyzję uwzględniającą w całości wniosek skarżącej z dnia 23 lipca 2021 r. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dodatkowo miał na uwadze brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w tezie postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 481/13, NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Przyjąć należy, że taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Bezsporne jest, że zgodnie z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 Kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 Kpa). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając doświadczenie życiowe, okoliczności na które powołuje się Starosta w odpowiedzi na skargę uzasadniając pozostawanie w bezczynności, mają charakter obiektywny i są racjonalne. Błędem organu było nieprzedłużenie terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 Kpa. Nie mniej jednak organ niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność, która nastąpiła tuż po upływie 2 miesięcy od dnia wniesienia wniosku, wszczął postępowanie, podjął czynności celem jej załatwienia, a następnie po uzupełnieniu dokumentacji przez skarżącą spółkę wydał 30 listopada 2021 r. żądane pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, nie można zatem dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącej czy też celowego przedłużania postępowania. Organ ma świadomość ciążących na nim obowiązków. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać na niedługi okres bezczynności trwający niewiele ponad dwa miesiące a dotyczący tylko zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy uwzględnieniu obciążenia organu w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na budowę i trudności kadrowych. Istotne jest również, że organ I instancji zakończył postępowanie po otrzymaniu skargi oraz w całości uwzględniając wniosek skarżącej. W tej sytuacji dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o załatwienie sprawy. Sąd miał również na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r., II OSK 2546/19, zgodnie z którym, dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Z podniesionych wyżej względów na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. W punkcie III wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty 20000 zł. Możliwość wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. przewiduje art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w oparciu o ten przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu. Z tych samych względów o których była wyżej mowa, Sąd uznał, że argumenty dotyczące zakupu materiałów budowlanych oraz utrzymywania potencjału ludzkiego, nie uzasadniają żądań wymienionych w punkcie 3 i 4 petitum skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł.