II SAB/Ke 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 21 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ukończonych kierunków studiów (lub ewentualnie wskazania braku wykształcenia wyższego) "kierowników komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, działy, biura, zespoły itp.) w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów" – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 marca 2014 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z 21 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że 21 lutego 2014 r. złożyło drogą elektroniczną wniosek do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ukończonych kierunków studiów (lub ewentualnego braku wykształcenia wyższego) kierownictwa urzędu (wojewody, wicewojewodów, Dyrektora Generalnego) oraz kierowników komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły, itp.) w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów. Wojewoda [...] 7 marca 2014 r. w formie elektronicznej w jednej odpowiedzi przesłał w większości ogólne (zbiorcze) informacje, o które Stowarzyszenie nie wnosiło, a nie udzielił informacji wskazanych we wniosku. Skarżący zarzucił, że Wojewoda nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji w sprawie odmowy jej udostępnienia. W ocenie skarżącego przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na wnioski skarżącego Stowarzyszenia udzielona została informacja publiczna w piśmie z 6 marca 2014 r. zarówno w zakresie kierunku wykształcenia kierownictwa, jak i wysokości wynagrodzenia oraz nagród kierownictwa Urzędu – Wojewody, Wicewojewody, Dyrektora Generalnego. Organ wyjaśnił, że jeśli chodzi o część wniosku w zakresie informacji dotyczącej ukończonych kierunków studiów kierowników komórek organizacyjnych Urzędu, w układzie nazwa komórki, stanowisko, kierunek studiów, to zostały podane ukończone kierunki studiów przez dyrektorów wydziałów [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] , ale bez przypisywania wykształcenia konkretnej osobie w wydziale. Podobnie uczyniono z częścią wniosku obejmującą informację dot. wysokości otrzymanych wynagrodzeń i nagród kierowników komórek organizacyjnych Urzędu, również bez przypisywania wysokości wynagrodzeń i nagród do konkretnej osoby z danego wydziału. Zdaniem Wojewody szczegółowo określone w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyliczenie informacji i dokumentów podlegających udostępnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, iż informacja o wynagrodzeniu i wykształceniu dyrektora wydziału [...] jest informacją publiczną. Organ wskazał, że sama ustawa z dnia 21 listopada 2007 r. o służbie cywilnej w art. 29 precyzuje jedynie, że informację publiczną stanowią wymagania formalne, oraz wynik naboru, a żaden przepis tej ustawy nie wymaga podania w ogłoszeniu o naborze wynagrodzenia na stanowisku pracy, na jakie prowadzony jest nabór. W ocenie organu, ponieważ zarówno wynagrodzenie jak i wykształcenie pracownika jest jego dobrem osobistym, informacja w tym przedmiocie jest ograniczona ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sformułowana część wniosku o kierunek wykształcenia osób na stanowiskach dyrektorów wydziałów, w układzie nazwa komórki, przy jawności struktury organizacyjnej [...] w [...] (na stronie BIP) było pytaniem o chronione dane osobowe pracowników. Zostało natomiast podane zestawienie jakie kierunki studiów kończyły osoby będące na stanowiskach dyrektorów wydziałów. Niezrozumiałym dla Wojewody jest, dlaczego strona skarżąca kwestionuje taki sposób podania informacji, jedynie w odniesieniu do wykształcenia dyrektorów wydziałów [...] , a nie kwestionuje w zakresie wysokości wynagrodzeń i nagród otrzymywanych przez te osoby. W ocenie organu po jego stronie nie zachodzi bezczynność – udostępnił bowiem żądane informacje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 21 lutego 2014 r. złożonym drogą elektroniczną, skarżące Stowarzyszenie powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwróciło się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie "ukończonych kierunków studiów (lub ewentualnie wskazanie braku wykształcenia wyższego) kierownictwa urzędu (wojewody, wicewojewodów, Dyrektora Generalnego) oraz kierowników komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły itp.) w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów" oraz przesłanie ich na podany adres email. Pismem z 6 marca 2014 r. organ udzielił żądanych informacji co do Wojewody, Wicewojewody oraz Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, natomiast w pozostałym zakresie ograniczył się do ogólnego wskazania, iż wszyscy dyrektorzy Urzędu posiadają wykształcenie wyższe, zaś "ukończone kierunki studiów przez ww. dyrektorów Wydziałów przedstawiają się następująco: ekonomia 4 dyrektorów, prawo 1 dyrektor, socjologia 1 dyrektor, wojskowe 1 dyrektor, filologia 1 dyrektor, historia 1 dyrektor, pedagogika 1 dyrektor, mechanika 1 dyrektor". Bezspornym zatem jest, że żądana informacja co do Wojewody, Wicewojewody i Dyrektora Generalnego [...] udzielona została zgodnie z wnioskiem, a spór w sprawie dotyczy pozostałej części odpowiedzi z 6 marca 2014 r. Z treści odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że zdaniem Wojewody informacja o wynagrodzeniu i wykształceniu dyrektorów wydziałów oraz innych komórek organizacyjnych [...] nie jest informacją publiczną, choć sam fakt udzielenia informacji w tym zakresie – nawet w wersji ogólnej i niezgodnej z żądaniem zawartym we wniosku – wskazuje na brak konsekwencji organu w wyrażaniu tej opinii. Przede wszystkim należało więc jednoznacznie rozstrzygnąć, czy informacja o wykształceniu kierownictwa urzędu, tj. ukończonych kierunkach studiów, stanowi informację publiczną. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zagwarantowane w Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś ograniczenia tego prawa mogą nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z kolei art. 6 zawiera przykładowy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. W świetle powyżej wskazanych przepisów ustawy oraz Konstytucji RP stwierdzić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z 20 października 2012 r., sygn. akt II SA 1956/02). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa też krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Na zasadzie z art. 4 ust. 1 ustawy obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1), do których należy również wojewoda. Jak bowiem zasadnie podkreśla się w literaturze, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej objęcie obowiązkiem informacyjnym dotyczy wszystkich podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem jednej z form trójpodziału władzy (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 45). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach. Z powyższego wynika, że dane odnoszące się do osób pełniących w organach władzy publicznej określone funkcje publiczne, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Niewątpliwie organy administracji rządowej w województwie (w tym wojewoda, którego obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zapewnia urząd) należy zaliczyć do organów władzy publicznej. Pozytywnie należy również odpowiedzieć na pytanie czy osobami pełniącymi określone funkcje publiczne są dyrektorzy wydziałów urzędu wojewódzkiego. Ustawa nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną, ale nie budzi wątpliwości, że taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Dyrektor wydziału, jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu wojewódzkiego, jest pracownikiem administracji rządowej podporządkowanym służbowo wojewodzie. Niewątpliwie na uprawnienia dyrektora wydziału, jako kierownika komórki organizacyjnej, nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe, skoro ze swej istoty stanowisko kierownicze sprawowane w urzędzie wojewódzkim jest stanowiskiem urzędniczym. Podobne stanowisko co do pełnienia zadań publicznych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13 wskazując, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. uzasadnienie ww. wyroku NSA z 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13). Informacja publiczna będzie więc dotyczyła wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się ona bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 17/14). Zwrócić też należy uwagę na fakt, że w art. 6 ustawa nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób objęte mogą być informacją publiczną. Dlatego nie sposób podzielić stanowiska organu, że – co do zasady - żądanie skarżącego obejmujące wskazanie kierunków studiów ukończonych przez poszczególnych kierowników komórek organizacyjnych urzędu, nie stanowi informacji publicznej z art. 6 ustawy, skoro może się ona odnosić do pracowników urzędu wojewódzkiego będących funkcjonariuszami publicznymi, a więc osobami pełniącymi funkcje publiczne. Poza tym informacje te należą do sfery faktów, którymi dysponuje Wojewoda jako zwierzchnik służbowy pracowników [...] i z całą pewnością są one związane z pełnioną przez kierowników funkcją publiczną i ich kompetencjami (kwalifikacjami). Zauważyć należy, że w odniesieniu do kierowników wydziałów urzędu wojewódzkiego, tj. osób zajmujących wyższe stanowisko w służbie cywilnej wymienionych w art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., nr 227, poz. 1505), tj. m.in. kierujących wydziałem lub komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, obowiązuje cenzus wykształcenia – posiadania tytułu zawodowego magistra lub tytułu równorzędnego, co wynika z art. 53 pkt 1 ww. ustawy. Dane o posiadanym wykształceniu są więc niewątpliwie związane z zajmowanym stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami decyzyjnymi. Z tego względu informacje te odnoszą się wprost do sfery działalności organu, co rzutuje na ocenę, że posiadają charakter publiczny. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że, co do zasady, informacje o wykształceniu, tj. m.in. ukończonym kierunku studiów przez dyrektorów wydziałów urzędu wojewódzkiego stanowią informację publiczną. W odniesieniu do kierowników innych komórek organizacyjnych organ winien każdorazowo dokonać badania pod kątem wykonywania przez danego pracownika funkcji publicznych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej również uznać żądane informacje za informację publiczną w rozumieniu ustawy i w jej trybie rozstrzygnąć wniosek, taki jak złożony w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyraził także pogląd, że zarówno wynagrodzenie jak i wykształcenie pracownika jest jego dobrem osobistym, a informacja w tym przedmiocie jest ograniczona ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. W ocenie organu pytanie o kierunek wykształcenia osób na stanowiskach dyrektorów wydziałów w żądanej przez skarżące Stowarzyszenie formie, jest pytaniem o chronione dane osobowe pracowników. Odnosząc się do powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że art. 5 ust. 2 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w tym pracownika urzędu wojewódzkiego, o ile ten nie wykonuje funkcji publicznych. Tak więc w stosunku do osób podejmujących się sprawowania funkcji publicznych, sfera ich prywatności w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis będzie ograniczona, a tym samym dostępna publicznie. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w razie stwierdzenia przez organ, że żądana informacja publiczna ingeruje w sferę prywatności danej osoby będącej pracownikiem urzędu i pełniącej funkcję publiczną, zgodnym z prawem sposobem załatwienia wniosku skarżącego było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części), o jakiej mowa w art. 16 i 17 ustawy, a nie, jak to miało miejsce w sprawie, ograniczenie udostępnionej informacji do wskazania ogólnych danych na temat ukończonych przez dyrektorów wydziałów kierunków studiów. Zauważyć w tym miejscu należy, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 ustawy. Innymi słowy, jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu, nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, LEX nr 1368964). W niniejszej sprawie, pomimo jednoznacznego sformułowania wniosku z 21 lutego 2014 r., w odniesieniu do spornej jego części Wojewoda [...] udzielił jedynie informacji ogólnej, a więc niezgodnej z treścią żądania. Istota wniosku sprowadzała się bowiem do wskazania informacji dotyczących ukończonych kierunków studiów osób pełniących kierownicze stanowiska w [...] w [...] "w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów". Reasumując stwierdzić należy, że organ w przewidzianym prawem terminie nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia w zakresie kierunków studiów ukończonych przez wszystkie osoby wskazane we wniosku. W terminie 14 dni nie odniósł się do tej części żądania w żaden ze sposobów określonych ustawą tj. nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewoda [...] w określonym powyżej zakresie pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Przede wszystkim organ w piśmie z 6 marca 2014 r. część informacji wskazanych we wniosku udostępnił. Brak rozstrzygnięcia co do pozostałego zakresu wniosku wynikał zaś z błędnej interpretacji przepisów prawa. Zauważyć należy, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. (skarżące Stowarzyszenie żądało zobowiązania Wojewody do wykonania całego wniosku, mimo że co do wykształcenia Wojewody, Wicewojewody i Dyrektora Generalnego został on uwzględniony przez organ). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.