II SAB/Ke 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. U. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku E. U. z dnia [...] stycznia 2022 r. w zakresie punktów od 6 do 13 - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania punktu 2 wniosku E. U. z dnia 12 stycznia 2022 r.; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz E. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2022 r. E. U. zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1) kto fizycznie zarządzał (wykonywał/pełnił obowiązki dyrektora) DPS w okresie od 28 października 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. i na jakiej podstawie?; 2) jakie kwalifikacje ustawowe musi posiadać osoba zarządzająca tą placówką i jakie kwalifikacje posiadała osoba pełniąca obowiązki dyrektora DPS w ww. okresie?; 3) na jakich warunkach była zatrudniona osoba pełniąca obowiązki dyrektora DPS w tym okresie? Czy osoba ta pełniła dodatkowo jakiekolwiek inne funkcje w Gminie B.? Jeśli tak, to jakie i na jakich warunkach? - w jakim wymiarze czasu w danej placówce osoba ta była zatrudniona i za jakim wynagrodzeniem?; 4) zakresu czynności osoby pełniącej obowiązki dyrektora DPS w ww. okresie oraz zakresu posiadanych upoważnień dotyczących zarządzania placówką; 5) czy pełnienie obowiązków dyrektora DPS przez osobę, o której mowa w pytaniu nr 1, nie kolidowało z innymi czynnościami służbowymi tej osoby? 6) kto obecnie pełni funkcję zastępcy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych w DPS?; 7) na jakich warunkach jest zatrudniona osoba wymieniona w pytaniu nr 6? 8) wskazanie okresu zatrudnienia tej osoby na stanowisku z-cy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych w DPS (daty od - do oraz jakie wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia ta osoba otrzymuje)?; 9) czy od czasu utworzenia stanowiska z-cy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych na tym stanowisku pracuje tylko jedna osoba?; 10) czy w trakcie funkcjonowania ww. stanowiska była rozwiązana umowa o pracę z pracownikiem zatrudnionym na tym stanowisku? Jeśli tak, to z jakim dniem?; 11) jeśli miało miejsce zdarzenie, o którym mowa w punkcie poprzednim to, czy po tym fakcie stanowisko to zostało ponownie obsadzone? Jeśli tak, to kto obecnie pracuje na tym stanowisku, od kiedy i na jakich warunkach umowa taka została zawarta bądź też przedłużona?; 12) kto umowę tę podpisał - czy to był Dyrektor DPS czy może inna osoba np. pełniący obowiązki dyrektora?; 13) udostępnienie zakresu czynności i upoważnień z-cy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych (forma pisma lub kopii). Wnioskodawczyni zwróciła się o szczegółowe odpowiedzi na powyższe pytania według kolejności ich zadawania. W dniu 4 lutego 2022 r. E. U. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p." oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na nieudostępnieniu w terminie 14 dni informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku i udzielenia żądanej informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) uznania, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 3) stwierdzenia, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) nałożenie grzywny na Wójta Gminy; 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi E. U. podniosła, że pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych dotyczących powołania na pełniącego obowiązki DPS w P. G. L. Z. oraz danych zastępcy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych. Zwróciła się o udostępnienie zakresów czynności i upoważnień osób pełniących funkcje kierownicze w DPS w P. G.. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Wobec powyższego skarżąca podniosła, że skoro jej wniosek wpłynął do organu dnia 12 stycznia 2022 r., to 14 - dniowy termin na spełnienie żądania upłynął w dniu 26 stycznia 2022 r. Dodała, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała żądanych danych, a organ nie poinformował jej, że wnioskowane informacje udostępni w innym terminie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych danych (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Biorąc pod uwagę fakt, że Wójt Gminy nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżąca stwierdziła, że organ ten pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też jej skarga jest zasadna. Skarżąca nadmieniła, że nie jest to pierwsza skarga na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępniania informacji publicznej. Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. organ udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na powyższy wniosek informując, że: Ad. 1) w podanym okresie funkcję p.o. dyrektora pełniła L. Z. na podstawie Zarządzeń Wójta Gminy nr [...] i nr [...] opublikowanych na stronie BIP Gminy B.; Ad. 2) kwalifikacje do pełnienia funkcji dyrektora określa ustawa o pomocy społecznej, ustawa o pracownikach samorządowych; ustawa nie określa kwalifikacji co do osoby pełniącej obowiązki; Ad. 3) L. Z. pełni funkcję zastępcy Wójta Gminy (informacja na stronie BIP Gminy B.). Osoba ta nie miała dodatkowej umowy o pracę i nie pobierała dodatkowego wynagrodzenia; Ad. 4) Upoważnienie w załączeniu; Ad 5) Nie. Odpowiadając na pytania zawarte we wniosku skarżącej z dnia 12 stycznia 2022 r. pod nr: 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, organ wskazał, że obecnie nikt nie pełni funkcji z-cy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych w DPS Pęcławice Górne. W piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. E. U. uzupełniła skargę, zarzucając organowi naruszenie: 1) art 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. w zakresie pytania nr 2 oraz pytań od nr 6 do nr 13. Skarżąca wyjaśniła, że po złożeniu skargi na bezczynność, organ pismem z dnia 8 lutego 2022 r. udzielił jej jedynie częściowej odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku. Nie odpowiedziano jakie kwalifikacje posiadała osoba pełniąca obowiązki dyrektora DPS. Co do stwierdzenia organu, że: "Pytanie: 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 Obecnie nikt nie pełni funkcji zastępcy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych w DPS Pęcławice Górne", skarżąca podniosła, iż odpowiedź ta może być prawdziwa, ale na dzień datowania pisma, tj. 8 lutego 2008 r. Jednak składając wniosek w dniu 12 stycznia 2022 r., stanowisko to było obsadzone, zaś skarżąca żądała, aby informacja publiczna została udostępniona zgodnie ze stanem faktycznym na dzień złożenia wniosku. Skarżąca zauważyła nadto, że Wójt Gminy ww. pismem udzielił odpowiedzi na pytanie nr 14, którego nie było w złożonym przez nią wniosku. Zdaniem skarżącej, udzielona w dniu 8 lutego 2022 r. odpowiedź nie wyczerpuje treści pytań wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że E. U. jest radną Gminy B.. Dokonując analizy treści omawianego wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ uznał, że zadane pytania dotyczą uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym tj. sytuacji w Domu Pomocy Społecznej w P. G.. Zdaniem organu, zakres zadanych pytań obejmuje w szczególności regulacje pracownicze i nie mają tu zastosowania przepisy ustaw o dostępie do informacji publicznej, tylko art. 24 ust. 3 ustawa o samorządzie gminnym. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, m.in. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie co do zasady nie było sporu, że Wójt Gminy jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w kontekście żądanych informacji określonych we wniosku skarżącej z dnia 12 stycznia 2022 r. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Trzeba zauważyć, że odpowiedź na wniosek E. U. z dnia 12 stycznia 2022 r. - po wniesieniu skargi w tej sprawie - udzielona została odnośnie żądań zawartych w punktach 1, 2, 3, 4, 5 (w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r.). Rzecz jasna Sąd w sprawie jak niniejsza nie dokonuje merytorycznej kontroli treści udzielonych odpowiedzi w tym znaczeniu, że nie weryfikuje, czy udzielone odpowiedzi są prawdziwe, a jedynie kontroluje, czy z treści udzielonej odpowiedzi na wniosek wynika, że został on rozpoznany i załatwiony w całości w przewidzianej prawem formie i trybie. W odpowiedzi udzielonej skarżącej w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. organ wskazał, że w podanym okresie funkcję p.o. dyrektora pełniła L. Z. na podstawie Zarządzeń Wójta Gminy nr [...] i nr [...] opublikowanych na stronie BIP Gminy B.. Poinformował, że osoba ta pełni również funkcję zastępcy Wójta Gminy, nie miała dodatkowej umowy o pracę i nie pobierała dodatkowego wynagrodzenia. Organ udostępnił skarżącej żądane upoważnienie w załączeniu do ww. pisma i stwierdził, że pełnienie obowiązków dyrektora DPS nie kolidowało z innymi czynnościami służbowymi L. Z.. Odpowiadając natomiast na pytania zawarte w punkach nr: 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 omawianego wniosku, organ stwierdził, że na dzień udzielenia odpowiedzi nikt nie pełni funkcji z-cy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych w DPS Pęcławice Górne. Podkreślenia nadto wymaga, że w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. E. U. sprecyzowała skargę, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. w zakresie pytania zawartego w punkcie 2 oraz w punktach od 6 do 13. Wobec powyższego Sąd związany był wnioskiem skargi. Odnośnie zatem informacji publicznej żądanej w punkcie 2 ww. wniosku, czyli wskazania, jakie kwalifikacje ustawowe musi posiadać osoba zarządzająca domem pomocy społecznej i jakie kwalifikacje posiadała osoba pełniąca obowiązki dyrektora DPS w podanym okresie, to rację przyznał Sąd organowi, że kwalifikacje do pełnienia funkcji dyrektora określa ustawa o pomocy społecznej oraz że ustawa ta nie określa kwalifikacji co do osoby pełniącej obowiązki na tym stanowisku. Na powyższe zresztą wskazuje już sam sposób sformułowania pytania przez skarżącą. Zatem informacja odpowiadająca na pytanie nr 2 wniosku została udzielona. Ubocznie trzeba zauważyć, że - jak wskazał organ - L. Z. pełni w Gminie funkcję z-cy Wójta. Zatem podstawowy zakres kwalifikacji urzędnika na takim stanowisku wynika z przepisów prawa. Z tych powodów w części dotyczącej odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku Sąd - jako że informacji tej udzielono po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego - umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w punkcie II wyroku na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że ani w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r., ani w odpowiedzi na skargę organ nie rozpoznał jednak wniosku skarżącej z dnia 12 stycznia 2022 r. w części dotyczącej pytań zawartych w punktach od 6 do 13. Sama bowiem okoliczność, że w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę, nikt nie pełni funkcji z-cy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych w DPS Pęcławice Górne, nie stanowi o załatwieniu tego wniosku. Organ bowiem nie udzielił informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktów od 6 do 13 ww. wniosku na dzień jego złożenia, tj. na dzień 12 stycznia 2022 r., a takie było żądanie wnioskującej. Organ powinien był zareagować na taki wniosek adekwatnie do poczynionych ustaleń w zgodzie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (m.in. w zgodzie z przepisami określającymi terminy ustawowe), o czym była już mowa wyżej. Tak jednak w tej sprawie organ nie działał, co skutkowało uwzględnieniem skargi w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w części dotyczącej punktów od 6 do 13, czemu Sąd dał wyraz w wyroku. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku E. U. z dnia 12 stycznia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktów od 6 do 13 tego wniosku - w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku we wskazanym zakresie w zakreślonym terminie, uznając, że organ w dalszym ciągu pozostaje w tej części bezczynny (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżącej, odpowiadając na ten wniosek pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Nie można więc uznać, że działanie organu "z góry" nacechowane było złą wolą, choćby z uwagi na to, że na część pytań zawartych we wniosku udzielono odpowiedzi. Inaczej mówiąc, w okolicznościach tej sprawy Sąd nie dopatrzył się szczególnie nagannego zachowania organu w realizowaniu jego ustawowych obowiązków. Powyższe powody legły także u podstaw orzeczenia zawartego w punkcie IV wyroku w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może, nie musi, orzec grzywnę lub zasądzić sumę pieniężną. W okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że wykazane przez skarżącą naruszenie prawa przez Wójta Gminy nie dowodzi samo w sobie o celowym i rażącym lekceważeniu przez ten organ swoich obowiązków wynikających z u.d.i.p. oraz nie wskazuje, że do takich naruszeń może dochodzić w przyszłości. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi - 100 zł (pkt V wyroku).