II SAB/Ke 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2016r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. na rzecz D. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. Ł., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zawartą w piśmie z 16 grudnia 2016 r., na bezczynność Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w której domagał się zobowiązania w/w podmiotu do rozpoznania jego wniosku z dnia 16 listopada 2016r., oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 16 listopada 2016r., przy użyciu poczty elektronicznej z adresu [...] złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu obowiązanego na adres poczty elektronicznej [...] Adres ten został podany jako adres do korespondencji na stronie BIP organu. Wiadomość została odczytana na komputerze odbiorcy w dniu 17 listopada 2016r., zatem termin do załatwienia sprawy upłynął 1 grudnia 2016r. Jednakże do dnia wniesienia skargi skarżącemu nie została udzielona wnioskowana informacja, nie wydano także decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. wniósł o umorzenie postępowania, wobec przesłania przez podmiot obowiązany żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, iż niezwłocznie podjęto starania celem dokonania ustaleń niezbędnych do udzielenia wnioskowanych informacji. Jednakże na skutek zmian organizacyjnych, a także czasu niezbędnego do zebrania danych, dokument zawierający żądaną informację publiczną został wysłany do skarżącego w dniu 5 stycznia 2017r. Wobec udzielenia informacji publicznej uzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Na rozprawie w dniu 9 marca 2017r. pełnomocnik organu dodatkowo wskazał, iż częsta zmiana osób piastujących stanowisko Dyrektora ZOZ nie pozwala na przyjęcie, iż organ rażąco naruszył prawo pozostając w bezczynności. Wniósł także na podstawie art. 206 Ppsa o nieobciążanie podmiotu leczniczego kosztami. Prokurator Prokuratury Okręgowej Regina Górnisiewicz nie przyłączyła się do skargi wskazując, iż wniosek o umorzenie postępowania jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga na bezczynność organu wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 roku o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Sąd przy tym bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 Ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kpa, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 zwanej dalej – u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić również należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, zgodnie z którym w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. Przypomnienia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie D. Z. w dniu 16 listopada 2016r. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie kosztów badań MR pacjentów ZOZ w O. poniesionych w jednostkach zewnętrznych w miesiącu październiku 2016r. oraz faktur wystawionych przez spółki z grupy S. w 2016r. za usługi świadczone na rzecz ZOZ w O. Okolicznością niesporną jest, że Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś żądana informacja jest informacją publiczną. Natomiast udostępnienie informacji już po wniesieniu skargi skutkuje tym, że postępowanie w sprawie w części, w jakiej zawarte było żądanie zobowiązania do udostępnienia informacji staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. W przedmiotowej sprawie organ udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie już po wniesieniu skargi, a mianowicie w dniu 5 stycznia 2017r. Tym samym skoro wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do jego załatwienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w tej części umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, co orzeczono w punkcie 1 wyroku. Wynikająca z akt okoliczność przesłania stronie skarżącej informacji objętej skargą, wprawdzie już po złożeniu skargi, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku strony. Brzmienie przepisu art. 149 Ppsa stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność wystąpiła i czy miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, albowiem przekroczył termin do załatwienia sprawy. Jak słusznie podnosi skarżący termin załatwienia wniosku upływał w dniu 1 grudnia 2016r., natomiast wnioskowanej informacji organ udzielił dopiero w dniu 5 stycznia 2017r. Mając powyższe na względzie Sąd w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku D. Z.. Jednocześnie w punkcie 3 wyroku Sąd – na podstawie art. 149 § 1a Ppsa – stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ – de facto przed wydaniem wyroku zadośćuczynił żądaniu strony. Tymczasem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 Ppsa, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w przesłaniu żądanej informacji publicznej nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem po wpłynięciu skargi przesłano stronie skarżącej na wskazany przez nią adres wnioskowaną informację. Sąd uwzględnił także okoliczność częstej zmiany osób na stanowisku Dyrektora ZOZ. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, 201 § 1 i 205 § 2 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 597 zł składa się wpis od skargi – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – 480 zł. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 206 Ppsa. Wobec stwierdzonej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie można przyjąć istnienia uzasadnionego przypadku odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.