II SAB/Ke 20/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz P. K. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 sierpnia 2014 r. P. K. przesłał drogą elektroniczną do Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - wniósł o udostępnienie treści umów. W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 26 sierpnia 2014r. Zastępca Wójta Gminy poinformował, że Gmina w 2013r. zawarła umowę z kancelarią D. na obsługę w zakresie "optymalizacji" podatku VAT. Umowa została rozwiązana za porozumieniem stron we wrześniu 2013r. Jednocześnie dodał, że " z mocy przywołanej umowy Zamawiający zobowiązał się do zachowania poufności odnośnie świadczonych na jego rzecz usług, a w szczególności zobowiązał się nie udostępniać stronom trzecim tajemnicy przedsiębiorstwa Wykonawcy bez wcześniejszej zgody Wykonawcy". Pismem z dnia 16 lutego 2015r. (data wpływu 24 lutego 2015r.) P. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ze skargą na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Wójt miał obowiązek udostępnić całe umowy wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Organ podkreślił, że udzielił stronie informacji z jakimi podmiotami była zawarta umowa na świadczenie usług prawnych, a nadto poinformował, że "w umowie znajdują się informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Poprzez konieczność utajnienia tych danych powstałaby konieczność przetworzenia informacji, co z kolei oznacza konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż informacja przetworzona nie mogła być udzielona w oparciu o wniosek złożony przez wnioskodawcę". Zdaniem organu, działania które podjął w sprawie nie mogą być uznane za bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, gdyż domniemanie wydania decyzji odmownej jest tylko subiektywnym odczuciem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia treści umów dotyczących obsługi prawnej Gminy zawartych z kancelariami prawnymi, radcami prawnymi i adwokatami. W związku z tak określonym przedmiotem sprawy na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W związku z powyższym informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., I OSK 916/12), w tym umów o świadczenie usług prawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2015r., syg. akt II SAB/Łd 1/15). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że żądanie udostępnienia treści umów zawartych na obsługę prawną Gminy dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego, odmówił udostępnienia treści zawartych umów, powołując się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa. Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 18 lutego 2015r., syg. akt II SAB/Łd 1/15 zgodnie z którym, ponieważ ustawa nie zawiera definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" zastosowanie znajduje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stosownie do tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się zatem takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione. Możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy w relacjach z jednostkami samorządu terytorialnego jest jednak ograniczona. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że gmina jest jednostką sektora finansów publicznych ( por. art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych), a zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza zatem zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 50/14 oraz w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 lutego 2015r., zastrzeżenie tajemnicy stanowi zatem wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia. W przypadku umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji nie jest wystarczające powołanie się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązującą klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy, będącą efektem samego tylko "życzenia zleceniobiorcy". Nie może budzić wątpliwości, że podmiot zobowiązany ma prawo odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prawnie dopuszczoną tajemnicę. W takim jednak przypadku odmowa musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności. Stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie uznać należy, że Wójt Gminy nie udzielił żądanej informacji publicznej poprzez udostępnienie treści umów zawartych na obsługę prawną ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej z zachowaniem ustawowo wymaganej formy. W związku z powyższym zasadny okazał się zarzut skargi pozostawania organu w bezczynności. Sąd nie dopatrzył się nadto w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wynika z przedstawionej argumentacji postawa organu nie wynikała ze złej woli lecz z nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy i powstałych stąd wątpliwości odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Podkreślić przy tym trzeba, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej wielokrotnie budzą wątpliwości interpretacyjne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w chwili wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.