II SAB/Ke 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2008 r. w Wydziale II na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Wojewody p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 29 grudnia 2007 r. B. M. nadał w Urzędzie Pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność "organów administracyjnych w sprawie dotyczącej wykreślenia z prowadzonej działalności gospodarczej przez Wójta Gminy– R. B.". Powyższa skarga została przekazana postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2008 r. do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach jako sądowi właściwemu miejscowo. Skarżący zażądał: 1. stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez R. B. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, 2. stwierdzenia, że decyzja o zarejestrowaniu prowadzonej przez syna Wójta Gminy działalności gospodarczej i wydana przez ten organ została wydana z naruszeniem prawa, m.in. poprzez niewyłącznie się organu z prowadzenia własnej sprawy, 3. stwierdzenia, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie przez organy samorządowe i organ nadzoru odbyło się z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkować powinno pozbawieniem R. B. mandatu Wójta Gminy. W uzasadnieniu skargi B. M. wyjaśnił, że w dniu 30 maja 2007 r. złożył pisemną skargę do Wojewody na działalność gospodarczą prowadzoną przez Wójta Gminy polegającą na dystrybucji gazu i paliw płynnych na terenie gminy i innych gmin województwa świętokrzyskiego, co powinno spowodować wygaśnięcie mandatu wójta. Jednocześnie powiadomił o powyższym Radę Gminy, Urząd Skarbowy w S. i Wojewódzki Inspektorat Kontroli Skarbowej. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na powyższe Wojewoda pismem z dnia 5 czerwca 2007 poinformował go, że Wójt Gminy, na mocy decyzji z dnia [...] zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 28 lutego 2007 r. B. M. wskazał, że pismem z dnia 14 czerwca 2007 r. poinformował Wojewodę oraz Przewodniczącego Rady Gminy oraz Urząd Skarbowy w S. o pozornym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej przez Wójta Gminy. Skarżący wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] Wojewoda uznał podniesione przez niego zarzuty i skierował wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy, zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] i wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy w K. B. M. wskazał, że w związku z przedłużającym się postępowaniem skierował zażalenie do Wojewody na przewlekłe, biurokratyczne i nieterminowe załatwienie sprawy Burmistrza Miasta i Gminy w K. W dniu 21 grudnia 2007 r. skarżący otrzymał pismo od Wojewody, w którym został poinformowany, że Burmistrz Miasta i Gminy w K. wydał decyzję z zachowaniem zasad obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego i stała się ona ostateczna, oraz że w stosunku do Wójta Gminy brak jest podstaw do podejmowania działań nadzorczych zmierzających do wygaszenia mandatu Wójta. Skarżący podkreślił, że do dnia 22 listopada 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy w K. nie załatwił sprawy, skoro decyzja wydana w dniu [...] wydana przez Wójta Gminy R. B. dotycząca wykreślenia jego osoby z ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą jest z mocy prawa nieważna, przekroczony został ustawowy termin zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem istnieją przesłanki do pozbawienia R. B. mandatu Wójta Gminy. Skarżący podał, że z oświadczenia majątkowego złożonego w dniu 28 grudnia 2006 r. przez R. B. do Wydziału Nadzoru Wojewody wynika, że rozpoczął on procedurę zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej i zakreślił ostateczny termin zakończenia na dzień 28 lutego 2007 r., tj. w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. B. M. wskazał, że z przepisów ustawy samorządowej wynika, że jeżeli właściwy organ wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie podejmie uchwały, Wojewoda powinien wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a gdyby to się okazało nieskuteczne powinien wydać zarządzenie zastępcze. W niniejszej sprawie natomiast, zarówno w działaniach organu gminy jak i organu nadzorczego brak jest działania eliminującego z obrotu prawnego wadliwie wydaną decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. Skarżący podkreślił, że skoro decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] została wydana z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz stała się ostateczna i podlega wykonaniu, to nasuwa się pytanie w jakim dniu została definitywnie wykreślona działalność gospodarcza organu wykonawczego gminy K. Skarżący wskazał ponadto, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K.nie została mu doręczona, nie może zatem odnieść się do jej treści. Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2008 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonej skargi na bezczynność przez sprecyzowanie: 1. czy dotyczy ona bezczynności tylko Wojewody, czy też innych jeszcze organów administracji publicznej (jeśli tak, to należy wskazać których konkretnie), 2. na czym ma polegać bezczynność organu (względnie organów) administracji, tj. na niewydaniu jakiego konkretnie aktu administracyjnego lub niedokonaniu jakiej konkretnie czynności z zakresu administracji publicznej, oraz które ze wskazanych organów miały się dopuścić tej bezczynności - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenie skargi. W odpowiedzi na to wezwanie B. M. pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. wyjaśnił, że jego skarga dotyczy bezczynności Rady Gminy w K., Burmistrza Miasta i Gminy K., Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewody. Zarządzeniem Przewodniczącego wydziału II WSA w Kielcach z dnia 30 czerwca 2008 r. skargi na bezczynność Rady Gminy, Burmistrza Miasta i Gminy K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały przekazane do odpowiednich organów z informacją dla skarżącego o treści art. 54 § 1 p.p.s.a. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 5 sierpnia 2008 r. skarżący wyjaśnił, że bezczynność Wojewody polegała na tym, że jako organ nadzoru nie doprowadził on do wyeliminowania z obrotu wadliwie wydanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] Wojewoda powinien pismem wykazać Radzie Gminy wadliwość tej decyzji. Ponadto skarżący sprecyzował skargę zarzucając, że Wojewoda nie wezwał Rady Gminy do wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta R. B., a następnie nie wydał zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu. Swój interes prawny B. M. upatruje w tym, że zostało naruszone prawo i należy to naruszone prawo naprawić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że brak jest podstaw prawnych do żądania od Wojewody uchylenia decyzji administracyjnych w przedmiocie wykreślenia oraz wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz brak jest przesłanek do wszczęcia procedury zmierzającej do wygaszenia mandatu Wójta Gminy. Przytaczając treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 26 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta organ wyjaśnił, że R. B., wybrany podczas ostatnich wyborów samorządowych na Wójta Gminy prowadził przed objęciem tego stanowiska działalność gospodarczą w formie Zakładu Usług Gazowych "[...]". Powyższa działalność gospodarcza została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej w wyniku oświadczenia przedsiębiorcy o zaprzestaniu jej prowadzenia z dniem 28 lutego 2007 r. Organ wskazał, że pismem z dnia 14 czerwca 2007 r., przekazanym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2007 r. przez Wojewodę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, B. M. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją dotyczącą wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, przy czym organ zaznaczył, że Wojewoda nie jest organem właściwym w zakresie wznowienia postępowania w omawianej sprawie. Wojewoda wskazał, że w wyniku wznowienie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wyznaczenia jako organ właściwy Burmistrza Miasta i Gminy K. do rozpoznania sprawy, została wydana decyzja z dnia [...] stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej, jednakże decyzja ostateczna nie została uchylona, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej. Tym samym w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia [...] w sprawie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej Zakładu Usług Gazowych "[...]" w K. Organ podkreślił, że decyzja w zakresie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdza jedynie fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym wola przedsiębiorcy jest w tym zakresie decydująca, co wynika z art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewoda podał, że jeżeli chodzi o zarzut jego bezczynności w przedmiocie postępowania administracyjnego dotyczącego dokonania zmian w ewidencji działalności gospodarczej skargę należy odrzucić, gdyż Wojewoda nie jest organem właściwym w takiej sprawie. Wojewoda nie dokonuje również oceny prowadzonego postępowania, gdyż weryfikacja może odbyć się jedynie w administracyjnym toku instancji, bądź na drodze sądowo- administracyjnej. Co do drugiego zarzutu organ podkreślił, że skoro decyzja o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nawet przy braku uznaniu argumentu o deklaratoryjnym charakterze tej decyzji nie ma żadnych podstaw do wzywania przez Wojewodę Rady Gminy do wygaszenia mandatu Wójta Gminy, ani też wydawania zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga jest niedopuszczalna, a co za tym idzie podlegać musi odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyszczególnienie w dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienionych wyżej aktów, które objęte zostały kontrolą sądową, jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, jest niedopuszczalna. Jak wynika z treści skargi sprecyzowanej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 5 sierpnia 2008 r., przedmiotem sprawy jest stwierdzenie bezczynności Wojewody, który jako organ nadzoru nie doprowadził do wyeliminowania wadliwie wydanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] Wojewoda powinien był, zdaniem skarżącego, wykazać Radzie Gminy wadliwość tej decyzji stosownym pismem, a ponadto powinien był wezwać Radę Gminy do wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta, bądź wydać zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu tego mandatu. Tego typu skarga – na bezczynność organu - może zostać wniesiona do sądu administracyjnego, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., gdzie nie mieści się bezczynność polegająca na niepodjęciu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. również organów gmin. Należy wyjaśnić, że wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę może nastąpić jedynie w razie bezskutecznego upływu terminu, o jakim mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U 01.142.1591), przy czym organ nadzoru prowadzi postępowanie nadzorcze zawsze z urzędu i dlatego brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające wydania zarządzenia zastępczego nie zostało przez ustawodawcę potraktowane jako przypadek bezczynności organu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, który może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego. Nie sposób również uznać, jakoby Wojewoda pozostawał w bezczynności w zakresie wyeliminowania decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż Wojewoda przekazał skargę organowi właściwemu i zwrócił uwagę, że weryfikacja tej decyzji może nastąpić jedynie w administracyjnym toku instancji. Ponadto również organ, któremu tę sprawę przekazano, tj. Burmistrz Miasta i Gminy K., załatwił sprawę wydając w dniu [...] decyzję administracyjną. Kwestia prawidłowości jej niedoręczenia skarżącemu, nie może być przedmiotem badania w niniejszej sprawie, lecz tylko w tamtym postępowaniu. Ubocznie można również dodać, że skarga nie mogła zostać uwzględniona również dlatego, że skarżący B. M. nie posiadał interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści art.50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotą tej legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania wydania określonego aktu lub dokonania czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie II OSK 825/05, LEX nr 194006 stanął na stanowisku, że legitymacja do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym w postępowaniu ze skargi na bezczynność będzie zależeć od tego, czy skarżący jest nadal stroną postępowania administracyjnego. Utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa powoduje, że skarżący utracił interes prawny, który uzasadniał wniesienie skargi na bezczynność. Wskazany pogląd podziela również Sąd w niniejszym składzie. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że B. M. nie był ani stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez Wójta Gminy z dnia [...], ani również nie może żądać wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.