II SAB/Ke 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Opatowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Opatowskiego do rozpatrzenia wniosku R. P. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 marca 2016r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Opatowskiego na rzecz R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Reprezentowana przez adwokata R. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Opatowskiego. W skardze tej domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni) oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawę § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w związku z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skarżąca podała, że 4 marca 2016 r. wniosła drogą mailową do Starostwa Powiatowego w Opatowie o przesłanie jej umowy bądź umów cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczącej stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłania informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co skutkuje jego bezczynnością. W zakresie kosztów autor skargi oświadczył, że zgodnie z umową ze skarżącą jest ona obłożona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej za czynności adwokackie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta Opatowski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że 24 marca 2016 r. wpłynęła skarga na jego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 4 marca 2016 r. Organ wskazał, że skarżąca w swoim wniosku wniosła o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i dlatego została wezwana na podstawie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, w terminie 7 dni. Wezwanie zostało wysłane 17 marca 2016 r. W ocenie organu postawiony zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż skarżąca została wezwana do wykazania istotnego interesu publicznego i organ oczekiwał 7 dni na uzupełnienie wniosku tj. do 24 marca 2016 r. Zamiast tego w tym dniu wpłynęła skarga na bezczynność, sporządzona 19 marca 2016 r. Organ stwierdził, że w wypadku ww. wezwania należy stosować Kodeks postępowania administracyjnego, zatem nie uzupełnienie wniosku w terminie skutkuje pozostawieniem go w aktach sprawy bez rozpoznania. Ponadto wywołuje to skutek taki, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt. II SAB/Wa 844/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest zasadna, choć z innych względów niż w niej wskazano. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dacie wniesienia skargi lub w dacie wyrokowania Starosta Opatowski jako adresat wniosku skarżącej z 4 marca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej, pozostawał w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia, czy też podjął właściwe, wynikające z przepisów prawa czynności, skutkujące brakiem bezczynności. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058), dalej zwana "ustawą" określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej – co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie - powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 tej ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie Starosta Opatowski uznał, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji przetworzonej i w związku z tym wezwał ją, na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia (k. 6 akt administracyjnych). Z powyższego zatem wynika, że organ zastosował w sprawie rygor, którego nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepisy kpa mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2012 r., II SAB/Łd 46/12, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63, a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2012 r., IV SAB/Wr 12/12, dostępny w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl uznał, że brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2. Reasumując prowadzenie przez organ postępowania w sposób niezgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej spowodowało, że do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny, tj. do dnia 1 czerwca 2016 r., organ nie udzielił skarżącej żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co do rozpoznania wniosku skarżącej z 4 marca 2016 r. W tym miejscu podkreślić należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że z treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeżeli decydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną (zob. Irena Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK2016). W wyroku NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11, dostępnym - orzeczenia.nsa.gov.pl stwierdzono, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia istnienia, bądź braku interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawione wyżej poglądy. Podkreślić należy, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej intencją ustawodawcy było zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji wraz z obowiązkiem ustalenia przez organ istnienia, bądź braku interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, zapewnia lepszą ochronę wnioskodawcy, gdyż umożliwia zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Z tych też względów Sąd nie zgadza się z powołanym przez organ wyrokiem WSA w Warszawie z 12 listopada 2015 r., sygn. akt. II SAB/Wa 844/15, z którego wynika, że w przypadku nie uzupełnienia wniosku w terminie, podanie należy pozostawić bez rozpoznania w aktach sprawy. Ponadto wywołuje to skutek taki, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Przede wszystkim wyrok ten stoi w sprzeczności ze wszystkimi cytowanymi powyższej orzeczeniami i poglądami doktryny, a ponadto stanowisko takie jest niekorzystne dla strony. Pozostawienie bowiem na podstawie art. 64 § 2 kpa pisma bez rozpatrzenia powoduje, że strona tą czynność może tylko zweryfikować w drodze skargi na bezczynność, jednak wniesienie takiej skargi musi być poprzedzone wyczerpaniem procedury z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności lub wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Tymczasem regulacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takiej procedury. Dlatego jedynie na marginesie należy podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, że organ mógł na podstawie art. 64 § 2 kpa pozostawić wniosek skarżącej bez rozpatrzenia to i tak zarzut bezczynności jest zasadny, gdyż organ po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu 7 dni, nie dokonał żadnej czynności materialno – technicznej informującej skarżącą o sposobie zakończenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." orzekł, jak w punkcie I wyroku. Sąd nie odniósł się do kwestii prawidłowości zakwalifikowania przez organ żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, gdyż ze względu na brak prawidłowego zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z 4 marca 2016 r., zagadnienie to nie mogło być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organ – pamiętając, że upłynął skarżącej 7 dniowy termin do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, rozpatrzy jej wniosek z 4 marca 2016 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, mając na uwadze powyższe rozważania. Punkt II wyroku oparto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzona bezczynność była bowiem spowodowana błędnym przekonaniem organu, co do sposobu procedowania po stwierdzeniu przez organ, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej, a nie złą wolą organu, czy też kwestionowaniem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., 205 § 2 oraz 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480 zł, co odpowiada minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej za czynności adwokackie tj. kwoty 2880 zł stwierdzić należy, że nie może on zostać uwzględniony w tej wysokości, gdyż stoi temu na przeszkodzie treść art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z nim Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przesłanka częściowego uwzględnienia skargi, wskazana w art. 206 p.p.s.a., jest spełniona także w przypadku, gdy sąd uzna skargę za zasadną, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie. Sąd bowiem stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności z powodu prowadzenia postępowania po stwierdzeniu że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, w oparciu o przepisy kpa, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co doprowadziło w konsekwencji do braku jej udzielenia. Pełnomocnik strony skarżącej w ogóle tej zasadniczej kwestii nie dostrzegł, choć w toku postępowania sądowego złożył pismo procesowe, w którym podjął polemikę z organem, jedynie co do słuszności stanowiska, że żądane przez niego informacje stanowią informacje przetworzone. Poza powyższą okolicznością, stwierdzić należy, że analiza art. 206 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że na jego podstawie sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zachodzą szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia kosztów w całości tj. 2880 zł. W niniejszej sprawie praca ustanowionego adwokata sprowadziła się bowiem do sporządzenia jednostronicowej skargi i jednego pisma procesowego. Niewielka objętość skargi nie została też zrekompensowana jej merytoryczną zawartością, gdyż skarga zawierała jedynie przedstawienie prostego stanu faktycznego sprawy i powołanie jednego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w postulowanym zakresie.